Sjókvíaeldi í Seyðisfirði

Árið 2026, föstudaginn 30. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2610016, kæra á ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 7. september 2026 um að veita starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Seyðisfirði með 10.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 6.500 tonn af frjóum laxi.

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. október 2026, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin VÁ! og eigendur sjávarjarðanna Austdals, Brimness 1 og 2, Dvergasteins og Selstaða í Seyðisfirði, þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 7. september 2026 að veita Kaldvík hf. starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Seyðisfirði með 10.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 6.500 tonn af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

2. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.

Málsatvik og rök

3. Hinn 5. september 2018 sótti Fiskeldi Austfjarða ehf., nú Kaldvík hf., um starfsleyfi til sjókvíaeldis á 10.000 tonna hámarkslífmassa af laxi í Seyðisfirði. Sama ár lagði félagið fram frummatsskýrslu um fyrirhugað eldi hjá Skipulagsstofnun á grundvelli áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar lá fyrir 31. desember 2021. Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að umsóttu starfsleyfi 12. desember 2024 með umsagnarfresti til og með 20. janúar 2025. Hinn 7. september 2026 gaf Umhverfis- og orkustofnun, sem þá hafði tekið við hlutverki Umhverfisstofnunar, út starfsleyfi til handa Kaldvíkur fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í sjókvíum í Seyðisfirði með 10.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 6.500 tonn af frjóum laxi.

4. Kærendur benda á að leyfið öðlist gildi þegar Matvælastofnun afhendi starfsleyfið til rekstraraðila. Starfsemin sé ekki heimil án starfsleyfis og rekstrarleyfi taki ekki gildi nema starfsleyfi liggi fyrir, sbr. 1. mgr. 4. gr. b. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þótt útsetning búnaðar bíði annarra leyfa og úttekta sé ekkert sem komi í veg fyrir að starfsleyfið verði afhent og taki gildi á meðan kæran sé til meðferðar.

5. Leyfishafi bendir á að ríkar ástæður eða veigamikil rök verði að vera fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa. Það mæli á móti frestun réttaráhrifa ef fleiri en einn aðili séu að máli, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 33/2024 og 49/2024 sem báðir hafi varðað rekstrarleyfi sjókvíaeldis. Hagsmunir leyfishafa séu gagnstæðir hagsmunum kærenda. Krafa kærenda sé studd þeim rökum einum að starfsleyfi kunni að taka gildi á meðan kæran sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Aftur á móti muni starfsemi að öllum líkindum ekki hefjast áður en úrskurður gengur í málinu. Rekstrarleyfi taki ekki gildi fyrr en að lokinni úttekt Matvælastofnunar, sbr. 11. gr. laga nr. 71/2008, og sé úrskurðar að vænta innan lögbundins málsmeðferðartíma nefndarinnar. Þá sé hin umrædda starfsemi heldur ekki óafturkræf. Kæran verði því ekki þýðingarlaus þótt réttaráhrifum leyfisins verði ekki frestað.

6. Umhverfis- og orkustofnun bendir á að við mat á því hvort fallast eigi á kröfu um frestun réttaráhrifa verði að líta til þess hvort sýnt hafi verið fram á að án frestunar myndi gæta óafturkræfrar röskunar eða annarra þungbærra afleiðinga. Kröfur kærenda um frestun réttaráhrifa séu aftur á móti lítt rökstuddar, en hvorki séu sett fram rök sem varði hagsmuni kærenda af kröfunni né bent á atvik eða ástæðu sem leiða eigi til þess að fallast beri á kröfu kærenda. Ljóst sé að reksturinn hefjist ekki með skömmum fyrirvara, enda þurfi önnur leyfi að liggja fyrir.

Niðurstaða

7. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum ákvörðunar beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins auk þess sem horfa þurfi til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig er í athugasemdunum nefnd þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.

8. Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Ekki liggur skýrlega fyrir hvenær fyrirhugað er að taka eldissvæði leyfishafa í notkun, en af hans hálfu er þó tekið fram að allar líkur séu á því að starfsemi hefjist ekki á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þá er ljóst að leyfishafi hefur ekki aflað tilskilinna leyfa til að geta hafið starfsemi sína. Að virtum framangreindum sjónarmiðum er það álit úrskurðarnefndarinnar að ekki sé ástæða til að beita undantekningarheimild 5. gr. laga nr. 130/2011 og fresta réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis.

9. Rétt þykir að taka fram að ýmis álitaefni eru uppi í málinu og ber leyfishafi alla áhættu af því að hefja starfsemi á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfum kærenda um frestun réttaráhrifa til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar Umhverfis- og orkustofnunar.