Jöfursbás

Árið 2026, fimmtudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2608013, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. júlí 2026 um að synja kröfu um stöðvun framkvæmda að Jöfursbási 3.

1. Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 31. ágúst 2026, kæra A, B, C og D, eigendur fasteigna að Jöfursbási 5b, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 30. júlí s.á. að synja kröfu um stöðvun framkvæmda að Jöfursbási 3. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en til vara að málinu verði vísað aftur til byggingarfulltrúa til nýrrar meðferðar þar sem framkvæmdin verði rannsökuð með full­nægjandi hætti. Kærendur gerðu jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en með úrskurði uppkveðnum 11. september 2026 var þeirri kröfu vísað frá úrskurðarnefndinni.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. september 2026.

Málavextir

3. Með erindi til byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar 9. júlí 2026 kröfðust íbúar að Jöfursbási 5b tímabundinnar stöðvunar framkvæmda við Jöfursbás 3 á meðan upplýst yrði hvort fram­kvæmdir væru í samræmi við gildandi skipulag, samþykkt byggingarleyfi og uppdrætti og skuggavarpsmat gagnvart Jöfursbási 5b. Til að leggja mat á hvort eitthvert skilyrða 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki væri fyrir hendi lét byggingarfulltrúi framkvæma stöðu­skoðun 27. s.m. að Jöfursbási 3 í samræmi við gr. 3.7.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í bréfi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 30. s.m., var beiðni um stöðvun framkvæmda synjað með vísan til niðurstöðu stöðuskoðunar. Kom fram að byggingarnar væru í samræmi við nýjustu samþykkta aðaluppdrætti, áfangaúttektir og að séruppdrættir samræmdust verkstöðu. Þá væri ekki séð að útgefið byggingarleyfi væri í ósamræmi við gildandi skipulag. Taldi byggingarfulltrúi því ekki tilefni til að stöðva framkvæmdir á grundvelli 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010.

Málsrök kærenda

4. Kærendur taka fram að þeir séu eigendur og/eða íbúar í Jöfursbási 5b. Framkvæmdir við Jöfursbás 3 hafi bein og veruleg áhrif á fasteignir þeirra, sérstaklega hvað varði útsýni, birtu, sól, skuggavarp, notagildi svala og mögulega verðrýrnun fasteigna. Við kaup á íbúðum í Jöfursbási 5b hafi íbúum verið kynnt ákveðin mynd af framtíðaruppbyggingu við Jöfursbás 3. Í söluyfirliti og kynningargögnum hafi verið lögð áhersla á sjávarsýn, útsýni, þaksvalir á 5. hæð og staðsetningu við strandlengju. Sú framkvæmd sem nú sé að rísa við Jöfursbás 3 sé ekki í samræmi við þá mynd sem þeim hafi verið kynnt. Kærendum hafi verið kynnt sex húsa samstæða við Jöfursbás en nú sé þar að rísa sjö húsa samstæða með mikilli nálægð, en sjöunda húsið verði rétt við hlið Jöfursbáss 5b. Þá hafi Reykjavíkurborg staðfest að ekki hafi verið gerð skuggavarpsgreining á áhrifum uppbyggingar á lóð nr. 3 gagnvart lóð nr. 5.

5. Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 30. júlí 2026 hafi verið studd stöðuskoðun sem gerð hafi verið 27. s.m. Skoðunarskýrslan sýni aðeins að ákveðnir verkþættir hafi verið merktir „lokið án athugasemda“, en hún sýni ekki með rekjanlegum hætti hvernig komist hafi verið að niðurstöðu um samræmi framkvæmdarinnar við samþykkt hönnunargögn eða gildandi skipu­lag. Skýrslan geti því ekki verið fullnægjandi grundvöllur fyrir þeirri afdráttarlausu niðurstöðu byggingarfulltrúa að byggingin sé í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti og gildandi skipulag. Stöðuskoðun sé sjónskoðun sem lúti m.a. að því að kanna framkvæmd áfangaúttekta og verkstöðu, en hún geti ekki ein og sér svarað því hvort framkvæmdin hafi verið metin með fullnægjandi hætti gagnvart hagsmunum íbúa að Jöfursbási 5b.

6. Ósamræmi milli deiliskipulagsgagna sem send hafi verið kærendum og þeirrar sjö húsa útfærslu sem byggingarleyfið geri ráð fyrir sé sérstakt álitaefni. Ekki sé að sjá að deiliskipulags­breyting frá árinu 2023 hafi breytt uppbyggingu svæðisins úr sex húsum í sjö. Í gögnum Reykjavíkurborgar komi fram að deiliskipulagsbreytingin hafi ekki verið grenndarkynnt þar sem hún hafi ekki verið talin varða hagsmuni annarra en Reykjavíkurborgar og/eða um­sækjanda, en það geti ekki staðist þegar litið sé til þeirrar framkvæmdar sem nú sé að rísa.

7. Í afgreiðslugögnum byggingarfulltrúa frá því í júní og júlí 2024 komi fram að sótt hafi verið um leyfi til að breyta byggingaráformum þannig að sótt sé um leyfi fyrir „þrjú af sjö fjölbýlis­húsum“ með sameiginlegum bílakjallara á lóð nr. 3 við Jöfursbás. Kærendur sjái aftur á móti ekki hvenær sú sjö húsa útfærsla hafi verið samþykkt í deiliskipulagi.

8. Enn sé óupplýst hvar í fyrirliggjandi gögnum komi fram samþykkt hæð, staðsetning, fjarlægð og byggingarmassi þeirrar byggingar sem standi næst Jöfursbási 5b. Í svörum Reykjavíkur­borgar hafi komið fram að fjarlægð komi ekki fram í aðaluppdráttum heldur megi mæla hana í Borgarvefsjá. Borgin hafi hins vegar ekki uppfært uppdrætti í þeirri vefsjá fyrr en 19. ágúst 2026. Vefsjáin geti þó ekki komið í stað samþykktra hönnunargagna eða rökstudds mats stjórnvalds á grenndaráhrifum framkvæmdarinnar gagnvart Jöfursbási 5b.

9. Í svari frá skrifstofustjóra umhverfis- og skipulagssviðs 25. júlí 2026 hafi verið viðurkennt að skuggavarpsgreining hafi ekki verið gerð. Einnig hafi komið fram að þótt það sé ekki fortaks­laus lagaskylda að leggja fram formlegar skuggavarpsteikningar við breytingu á deiliskipulagi sé það ríkur þáttur í rannsóknarskyldu skipulagsyfirvalda að meta umhverfis­áhrif, þ. á m. skuggavarp. Skortur á slíku mati sé málsmeðferðarágalli sem leiði þó ekki sjálfkrafa til ógildingar. Kærendur telja svar skrifstofustjórans vekja upp spurningar um hvort rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi áður en framkvæmdir hafi verið heimilaðar.

Málsrök Reykjavíkurborgar

10. Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að deiliskipulag Gufuness hafi öðlast gildi í mars 2019 og sé svæðinu skipt upp í fimm mismunandi hverfi sem öll hafi sín sérkenni. Svæði A sé miðsvæði – blönduð byggð og svæði B sé íbúðarbyggð. Jöfursbás 3 sé á svæði A og Jöfursbás 5b á svæði B. Á lóð Jöfursbás 4 sé heimilt að byggja fimm hæða hús og sé hámarkskóti bygginga 17,0 m. Tvær breytingar hafi verið gerðar á deiliskipulaginu sem varði uppbyggingu á lóðum nr. 1 og 3 við Jöfursbás. Fyrri breytingin hafi tekið gildi 16. janúar 2023 og hafi m.a. varðað Jöfursbás 3. Heildarbyggingarmagn á reitnum hafi haldist óbreytt en fjöldi íbúða hafi verið aukinn og leyfilegri hæð húsa breytt úr fimm hæðum í sjö. Hámarkskóti bygginga að Jöfursbási hafi verið hækkaður úr 17,0 m í 22,0 m. Síðari breytingin hafi tekið gildi 21. desember 2023 og hafi falið í sér breytingu á hámarkskóta bygginga úr 22,0 m í 23,25 m, en ekki hafi verið gerðar breytingar á heildarbyggingarmagni eða nýtingarhlutfalli. Fram komi í hönnunarleiðbeiningum, sem fylgt hafi fyrri deiliskipulagsbreytingunni, að staðsetning bygginga innan byggingarreits sé frjáls og hæðir bygginga sem ná yfir fimm hæðir skuli vera inndregnar.

11. Byggingar innan byggingarreits Jöfursbáss 3 séu ekki fastsettar samkvæmt gildandi deili­skipulagi Gufuness. Útlit og lögun fyrirhugaðra bygginga á deiliskipulagsuppdrætti, sem og lega þeirra innan skilgreinds byggingarreits, sé leiðbeinandi en ekki bindandi. Áréttað sé að í hönnunarleiðbeiningum deiliskipulagsins sé staðsetning bygginga innan byggingarreits frjáls. Þegar fyrrgreindar breytingar hafi verið gerðar á deiliskipulaginu hafi verið sýnt með skýrum hætti í hverju breytingarnar hafi falist, m.a. í greinargerð og á uppdráttum. Þá hafi verið gerðar breytingar á skýringarmyndum og öðrum fylgigögnum eftir þörfum. Samkvæmt skipulags­reglugerð nr. 90/2013 sé það heimilt en ekki skylt að nota skýringaruppdrætti, s.s. götumyndir, skuggavarpsteikningar, sniðmyndir, líkön og hreyfimyndir til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags. Skýringargögn séu ekki bindandi nema það sé sérstaklega tekið fram, sbr. gr. 5.4.3. í reglugerðinni.

12. Niðurstaða byggingarfulltrúa um að stöðva ekki framkvæmdir hafi ekki byggst á stöðuskoðun einni saman, enda sé samræmi framkvæmdarinnar við skipulagsáætlun metið með samanburði byggingarleyfisgagna við gildandi deiliskipulag. Meginmálsástæða kærenda lúti að því að sex byggingar séu sýndar á deiliskipulagsuppdrætti, en þeirri málsástæðu sé hafnað. Deili­skipulagið fastsetji ekki tiltekinn fjölda bygginga innan byggingarreits auk þess sem byggingarleyfið geri ótvírætt ráð fyrir sjö fjölbýlishúsum. Ekki sé því um að ræða að sjöunda húsið hafi bæst við framkvæmdina á vettvangi án leyfis. Að sama skapi hafi ekki verið þörf á deiliskipulagsbreytingu vegna fjölda húsa. Þá sé framkvæmdin innan þeirra marka sem deili­skipulagið setji varðandi byggingarmagn og nýtingarhlutfall.

13. Stöðvun framkvæmda samkvæmt 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verði ekki byggð á því einu að nágrannar telji framkvæmd hafa neikvæð áhrif á útsýni, birtu eða aðra grenndar­hagsmuni. Það sem máli skipti sé hvort framkvæmdin falli undir eitthvert þeirra tilvika sem ákvæðið taki til, þ. á m. hvort byggt sé á annan hátt en leyfi standi til eða hvort mannvirki brjóti í bága við skipulag. Sú staðreynd að sérstök skuggavarpsgreining gagnvart Jöfursbási 5b hafi ekki verið gerð geti ekki sjálfkrafa leitt til þess að byggingarleyfið eða framkvæmdin teljist ólögmæt. Sama eigi við þótt kærendur telji að þeim hafi ekki verið afhent öll gögn, en bent sé á að kærendum hafi verið afhent þau gögn sem finna megi í málakerfi borgarinnar auk þess sem skrifleg svör hafi verið veitt vegna fyrirspurna þeirra.

Athugasemdir leyfishafa

14. Leyfishafi vísar til þess að svo byggingarfulltrúa sé stætt á að stöðva byggingarframkvæmdir þurfi eitthvað af þeim viðmiðum í 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að vera uppfyllt, en svo sé ekki í máli þessu. Þá sé um að ræða heimild byggingarfulltrúa til að beita þvingunarúrræðum en ekki fortakslausa skyldu. Jafnvel þótt eitthvað af viðmiðum ákvæðisins eigi við fari það eftir atvikum hvort þvingunarúrræðum verði beitt.

15. Vegna umfjöllunar í kæru um fjölda bygginga bendi leyfishafi á að skýringaruppdrættir, skýringarmyndir og dæmi um útfærslu deiliskipulags séu ekki bindandi, sbr. gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Gildandi deiliskipulag svæðisins, sem hafi öðlast gildi með lögmætum hætti, kveði á um ramma mannvirkjagerðar, m.a. með afmörkun byggingarreits, hámarksbyggingarmagns og nýtingarhlutfalls. Framkvæmdir leyfishafa rúmist að öllu leyti innan skilmála deiliskipulags. Meira en eitt og hálft ár sé síðan sú staðreynd hafi verið áréttuð fyrir kærendum með samanburðarmynd sem sýnt hafi upphaflegt deiliskipulag fyrir Gufunes árið 2019 og það sem verið sé að byggja í dag. Samanburðarmyndin sýni að fullt svigrúm sé samkvæmt skipulaginu til að ákveða form og staðsetningu innan byggingarreits.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

17. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. júlí 2026 að synja kröfu um stöðvun framkvæmda að Jöfursbási 3. Byggðist sú ákvörðun á þeirri forsendu að framkvæmdin væri í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti sem væru jafnframt í samræmi við gildandi skipulag. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

18. Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra séu í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum. Í 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki er að finna fyrirmæli er varða heimild leyfisveitanda til að stöðva framkvæmdir eða notkun og fyrirskipa lokun mannvirkis. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Einnig er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

19. Tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess sem varð að mannvirkjalögum að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum varðandi mannvirki sem reist séu í óleyfi að byggingar­fulltrúa sé heimilt en ekki skylt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi sé hætt. Þar kemur að auki fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu slíkra úrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um niðurrif mannvirkis eða byggingar­hluta þess er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að lögin tryggi einstaklingum rétt til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna. Ákvörðun þarf þó að vera rökstudd með viðhlítandi hætti, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum auk þess sem fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

20. Kærendur byggja málsrök sín einkum á því að uppbygging á lóð Jöfursbáss 3 sé í ósamræmi við gildandi deiliskipulag. Benda þeir á að verið sé að byggja sjö hús á lóðinni, en þegar kærendur hafi staðið að kaupum á íbúðum sínum að Jöfursbási 5b hafi þeim verið kynnt sex húsa sam­stæða. Gera þeir einnig athugasemd við stöðuskoðun sem framkvæmd hafi verið í tengslum við kröfu þeirra um stöðvun framkvæmda, að ekki hafi verið gerð skuggavarps­greining og að deiliskipulagsbreyting frá janúar 2023 hafi ekki verið grenndarkynnt.

21. Lóðin Jöfursbás 3 er á svæði þar sem er í gildi deiliskipulag Gufuness frá árinu 2019. Í skipu­laginu var tilgreint að lóðin væri 2.791 m2 að stærð og heildarbyggingarmagn væri 12.559 m2, þar af 9.768 m2 ofanjarðar. Ekki var tilgreindur ákveðinn fjöldi húsa sem skyldi rísa á lóðinni, en skipulagsuppdráttur bar með sér að þar skyldu rísa fimm sambyggð hús sem mynda áttu randbyggð. Gerð var breyting á deiliskipulagi svæðisins vegna lóðarinnar sem tók gildi í janúar 2023. Fólst breytingin m.a. í því að stækka umrædda lóð og að í stað randbyggðar kæmu stakstæð hús, en heildarbyggingarmagn svæðisins hélst óbreytt. Á skipulagsuppdrætti voru afmarkaðir sex byggingarreitir og útlínur sex húsa sýndar innan þeirra, en tekið var fram í skýringum að um leiðbeinandi staðsetningu bygginga væri að ræða. Þá kom fram í hönnunar­leiðbeiningum að staðsetning bygginga innan byggingarreita væri frjáls. Á skýringargögnum má hvort tveggja sjá sex eða sjö hús á lóðinni, en skv. gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eru slík gögn ekki bindandi nema það sé sérstaklega tekið fram. Í desember 2023 tók svo gildi önnur breyting á deiliskipulagi svæðisins vegna lóðarinnar sem m.a. fólst í því að hækka þakkóta bygginga.

22. Að framangreindu virtu verður að fallast á með Reykjavíkurborg að hin umdeilda uppbygging á lóð Jöfursbáss 3 sé í samræmi við deiliskipulag svæðisins að því er varðar fjölda bygginga, enda er í deiliskipulaginu ekki til að dreifa skilmálum þess efnis að einungis sé heimilt að byggja sex hús á lóðinni. Þá verður ekki séð að hin samþykktu byggingaráform brjóti að öðru leyti í bága við skipulag svæðisins eða að verið sé að byggja á annan hátt en leyfi standi til, sbr. orðalag 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki. Eru því ekki efni til að ógilda þá ákvörðun byggingarfulltrúa að stöðva ekki framkvæmdir á lóð Jöfursbáss 3. Þykir rétt að taka fram að engu breytir þótt ekki hafi verið framkvæmd skuggavarpsgreining við áðurgreindar deili­skipulagsbreytingar eða að málsmeðferð þeirra breytinga hafi mögulega ekki verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga, en lögmæti þeirra skipulagsákvarðana sætir ekki endurskoðun í máli þessu. Einnig þykir ekki ástæða til að gera athugasemd við stöðuskoðun byggingarfulltrúa sem gerð var vegna kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

23. Að öllu framangreindu virtu verður að hafna kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilda þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. júlí 2026 að synja kröfu um stöðvun framkvæmda að Jöfursbási 3.