Kirkjubraut – úrskurður 102/2026 – Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar frá 24. mars 2026 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits vegna Kirkjubrautar 4–6, 6A og Suðurgötu 67.

Árið 2026, föstudaginn 21. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2604014, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar frá 24. mars 2026 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits vegna Kirkjubrautar 4–6, 6A og Suðurgötu 67.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. apríl 2026, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Suðurgötu 70, þá ákvörðun Akraneskaupstaðar að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits vegna Kirkjubrautar 4–6, 6A og Suðurgötu 67 þar sem heimilað var að breyta atvinnuhúsnæði með þjónustu og verslun í atvinnuhúsnæði með gistirekstri. Hin umrædda deiliskipulagsbreyting var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar 24. mars 2026 og verður að líta svo á að það sé hin kærða ákvörðun í máli þessu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akraneskaupstað 28. maí 2026.

Málavextir

Á fundi skipulags- og umhverfisráðs 22. október 2025 var tekin fyrir umsókn um að breyta deiliskipulagi Akratorgs vegna Kirkjubrautar 4–6, í umsókninni fólst að heimilt verði að vera með gistiheimili á jarðhæð ásamt atvinnurými við Kirkjubraut. Samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti dags. 25. september s.á. verða með breytingunni lóðarmörk á milli Kirkjubrautar 4–6 og Suðurgötu 67 færð um 4 m. Gluggar sem snúa að lóðarmörkum Suðurgötu 67 verða settir og sorpaðstaða verður sameiginleg með lóð 6A. Útbúin verða 12 gistirými og aðkoma gistiaðstöðu verður frá Suðurgötu. Skipulags- og umhverfisráð lagði til að umsóknin yrði grenndarkynnt samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2012.

Á fundi skipulags- og umhverfisráðs 3. nóvember 2025 var samþykkt breyting á umsókninni sem fólst í því að gistirými yrðu átta í stað 12. Tillagan var grenndarkynnt frá 21. janúar til 20. febrúar 2026. Tvær athugasemdir bárust; annars vegar sameiginleg athugasemd frá átta eigendum fasteigna við Suðurgötu og hins vegar frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands. Umsóknin ásamt athugasemdum sem bárust við grenndarkynningu og greinargerð skipulagsfulltrúa var lögð fram á fundi skipulags- og umhverfisráðs 16. mars 2026, tekin til afgreiðslu og samþykkt.

Deiliskipulagsbreytingin var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar 24. mars 2026 og birt með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðina 28. maí s.á.

Málsrök kæranda

Af hálfu kæranda er vísað til þess að grenndarkynning hafi farið fram í febrúar 2026 og að átta eigendur fasteigna við Suðurgötu hafi gert athugasemdir við hana. Um sé að ræða eigendur fasteigna í næsta nágrenni við fyrirhugaða aðkomu að gistiheimilinu við Suðurgötu 67. Grenndarkynning hafi byggst á röngum og ófullnægjandi upplýsingum, einkum um fyrirkomulag bílastæða. Á uppdrætti hafi verið sýnd stæði á svæði þar sem hvorki sé heimilt að leggja ökutækjum né séu slík stæði fyrir hendi. Sveitarfélagið hafi ekki tekið efnislega afstöðu til þessara athugasemda heldur vísað almennt til þess að breytingin hefði ekki áhrif á skipulag bílastæða. Málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hafi að þessu leyti farið í bága við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Við meðferð málsins hafi hagsmunir nágranna ekki verið metnir með fullnægjandi hætti. Athugasemdir átta eigenda hafi verið meðhöndlaðar sem ein athugasemd og sveitarfélagið hafi látið hjá líða að leggja efnislegt mat á þau sjónarmið sem fram komu. Að mati kæranda hafi sveitarfélagið ekki sýnt fram á að hagsmunir íbúa hefðu verið vegnir með málefnalegum hætti á móti hagsmunum umsækjanda. Þá hafi ekki verið kannað hvort unnt væri að grípa til vægari úrræða, svo sem með skilyrðum um rekstur, takmörkun á umfangi starfseminnar eða annarri aðkomu. Fari þetta í bága við jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Framkvæmdir við breytingu húsnæðisins hafi verið langt komnar áður en grenndarkynning fór fram og áður en tilskilin leyfi voru veitt. Slíkt sé andstætt 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Með því að samþykkja breytingarnar eftir á hafi sveitarfélagið samþykkt ólögmæta háttsemi og gengið gegn markmiðum laganna um lögbundið eftirlit og skipulagða uppbyggingu. Sé það þar að auki andstætt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og grafi undan trausti á stjórnsýslu.

Þá hafi áhrif breytingarinnar á nærumhverfi ekki verið metin nægilega. Breytingin feli í sér rekstur 12 gistirýma með aðkomu frá Suðurgötu og muni hafa í för með sér aukna umferð og aukið álag á bílastæði. Að mati kæranda hafi borið að leggja sérstakt mat á þessi fyrirsjáanlegu áhrif áður en ákvörðun var tekin, sbr. markmið 1. gr. skipulagslaga um tillit til almannahagsmuna, umhverfis og lífsgæða.

Loks telji kærandi að sveitarfélagið hafi ranglega lagt til grundvallar að um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða. Við slíkt mat verði ekki aðeins litið til þess hvort byggingarmagn, hæð eða nýtingarhlutfall breytist, heldur einnig til eðlis breytingarinnar og raunverulegra áhrifa hennar á nærumhverfi. Breytingin feli í sér breytta notkun húsnæðis úr þjónustu og verslun í gistirekstur, breytta aðkomu, aukna umferð, aukið álag á bílastæði og fyrirsjáanleg áhrif á lífsgæði íbúa í næsta nágrenni. Þótt byggingarmagn haldist óbreytt sé breytingin því veruleg að efni til.

Kærandi vísi til þess að í úrskurðarframkvæmd hafi verið lagt til grundvallar að við mat á því hvort breyting teljist óveruleg verði að líta til raunverulegra áhrifa hennar á nærumhverfi og hagsmuni nágranna, en ekki einungis formlegra þátta á borð við byggingarmagn eða nýtingarhlutfall. Þar sem skilyrði fyrir meðferð málsins sem óverulegrar breytingar hafi ekki verið uppfyllt hefði átt að fara fram ítarlegra skipulagsferli með fullnægjandi mati og auknu samráði við hagsmunaaðila.

Málsrök Akraneskaupstaðar

Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að fasteignirnar að Kirkjubraut 4–6 og Suðurgötu 67 séu á svokölluðum Akratorgsreit í miðbæ Akraness. Samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Akraness 2021–2033 sé svæðið þungamiðja miðbæjarins og einkennist af blandaðri byggð íbúða, verslana, stofnana og þjónustufyrirtækja. Svæðið sé á skilgreindu miðsvæði samkvæmt skipulaginu, þar sem m.a. sé gert ráð fyrir verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, hótelum, veitinga- og gistihúsum og annarri atvinnustarfsemi sem samræmist eðli og hlutverki svæðisins. Einnig sé í gildi deiliskipulag fyrir Akratorgsreit, þar sem fram komi að svæðið sé einkum ætlað fyrir íbúðir, verslun og þjónustu.

Umsókn fasteignareiganda að Kirkjubraut 4–6 hafi lotið að því að breyta notkun hluta jarðhæðar úr atvinnuhúsnæði fyrir þjónustu og verslun í atvinnuhúsnæði með gistirekstri. Samkvæmt hinu umdeilda deiliskipulagi sé ráðgert að reka gistiheimili með 12 gistirými á hluta jarðhæðar, en að öðru leyti verði áfram gert ráð fyrir atvinnurými með aðkomu frá Kirkjubraut. Aðkoma að gistihúsinu verði frá Suðurgötu. Að öðru leyti haldist húsið og nýting þess óbreytt og breytingarnar hafi hvorki áhrif á byggingarmagn né nýtingarhlutfall og séu í samræmi við ákvæði aðal- og deiliskipulags. Engar breytingar séu fyrirhugaðar á ytra útliti hússins og nýtingarhlutfall, útlit og form svæðisins haldist nánast óbreytt. Því hafi breytingin verið metin óveruleg og ekki talin kalla á málsmeðferð samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Suðurgata sé á miðsvæði í miðbæ Akraness, þar sem gert sé ráð fyrir blandaðri byggð og atvinnustarfsemi, þar á meðal gistirekstri. Skipulag svæðisins geri ráð fyrir umferð vegna slíkrar starfsemi. Þá séu bílastæði við Suðurgötu almenningsbílastæði og ekki eingöngu ætluð íbúum götunnar. Bílastæðaþörf aukist ekki við breytinguna og verslunarstarfsemi á sömu hæð gæti jafnvel haft í för með sér meiri umferð.

Sveitarfélagið hafni því að gögn grenndarkynningar hafi verið villandi. Í greinargerð sveitarfélagsins komi fram að breytingin feli hvorki í sér fækkun bílastæða né breytingu á skipulagi bílastæða eða umferðarskipan í Suðurgötu. Skipulagsbreytingin geri ekki ráð fyrir breytingum á bílastæðum heldur sýni þau með sama hætti og gildandi skipulag.

Rétt sé að eigandi hafi ráðist í framkvæmdir án tilskilinna leyfa en áréttað sé að um óleyfisframkvæmdir hafi verið að ræða. Sveitarfélagið hafi brugðist við þegar fregnir bárust af slíkum framkvæmdum, m.a. með því að banna frekari framkvæmdir þar til leyfi lægju fyrir og síðar með fyrirmælum um tafarlausa stöðvun framkvæmda.

Kærandi hafi fengið tækifæri til að tjá sig um fyrirhugaða breytingu á deiliskipulaginu og andmælaréttar hans hafi því verið gætt. Gögn málsins beri með sér að um breytingu á deiliskipulagi hafi verið að ræða, enda sé vísað til 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga í tillögunni og greinargerð sveitarfélagsins.

Að lokum sé ljóst að hin kærða ákvörðun lúti eingöngu að deiliskipulagsbreytingu, en ekki þeim leyfum sem rekstraraðila sé skylt að afla fyrir rekstur gistihúss. Tilvísanir kæranda til þess að sveitarfélaginu hafi borið að setja skilyrði fyrir rekstri eða takmarka umfang starfseminnar eigi því ekki við í máli þessu.

Viðbótarathugasemdir kæranda

Af hálfu kæranda er í tilefni af umsögn Akraneskaupstaðar bent á að hin kærða ákvörðun um samþykki deiliskipulags sé í andstöðu við fyrri afstöðu skipulags- og umhverfisráðs bæjarins, en á fundi ráðsins 5. febrúar 2025 hafi verið synjað um samskonar breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits með vísan til markmiða gildandi deiliskipulags og aðalskipulags. Gistirými á jarðhæð hafi ekki verið talin viðeigandi fyrir starfsemi í miðbænum né til þess fallin að styrkja og endurvekja mikilvægan kjarna í bæjarmyndinni. Aðstæður hafi ekki breyst og sé stefnubreyting þessi óútskýrð. Þá hafi athugasemdir nágrannana verið hundsaðar og hafi sveitarfélagið með því vanrækt skyldu til að gæta að grenndarhagsmunum og til að vega saman ólík sjónarmið.

Túlkun sveitarfélagsins á 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga sé röng. Sveitarfélagið horfi eingöngu til þess að byggingarmagn breytist ekki. Lagaákvæðið kveði hins vegar á um að einnig skuli meta að hve miklu leyti tillaga víki frá notkun svæðisins og hvaða grenndaráhrif hún hafi. Þá hafi málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar verið svo gölluð að hún geri andmælarétt kæranda marklausan. Stærsti gallinn sem sveitarfélagið minnist ekki einu orði á í greinargerð sinni í máli þessu sé að grenndarkynnt hafi verið tillaga um átta gistirými, en ákvörðun hafi verið tekin um að heimila 12 rými. Aukningin sé veruleg efnisbreyting sem hagsmunaaðilar hafi aldrei fengið tækifæri til þess að gera athugasemdir við. Sé það grundvallarformannmarki sem einn og sér ætti að leiða til ógildingar.

Sú staðreynd að fyrsta tilraun til grenndarkynningar sem stóð yfir frá 7. nóvember til 12. desember 2025 hafi mistekist, eins og staðfest sé í fundargerð skipulags- og umhverfisráðs 13. janúar 2025, sýni hversu brotakennd og óvönduð málsmeðferðin hafi verið frá upphafi. Í stað þess að rannsaka réttmætar athugasemdir um villandi bílastæðalausnir hafi þeim verið vísað á bug. Með því hafi sveitarfélagið brugðist rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi sveitarfélagið með öllu horft fram hjá meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Með því að hafa samþykkt umsókn um 12 gistirými án þess að sýna fram á að hafa metið hvort vægari úrræði væru möguleg, t.d. með færri gistirýmum eða skilyrðum um aðkomu.

Það fari gegn réttaröryggi og sé andstætt góðum stjórnsýsluháttum að samþykkja ólöglegt athæfi eftir á. Stjórnvöld eigi ekki að umbuna slíka háttsemi með ívilnandi hætti eftir á. Þá sé vakin athygli á því að fasteignin að Kirkjubraut 4–6 teljist fjöleignarhús í skilningi laga nr. 26/1994 og kunni hin kærða ákvörðun að brjóta gegn ákvæðum þeirra laga. Breyting á notkun séreignar sem hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur sé háð samþykki þeirra sbr. 27. gr. laganna. Breyting úr almennri verslunar- og þjónustustarfsemi í gistiheimili með 12 gistirýmum sé augljóslega til þess fallið að valda slíka ónæði. Í úrskurði nr. 76/2003 hafi byggingarleyfi m.a. verið fellt úr gildi þar sem ekki hafi legið fyrir samþykki meðeigenda fyrir starfsemi sem hefði í för með sér verulega röskun.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar frá 24. mars 2026 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits vegna Kirkjubrautar 4–6, 6A og Suðurgötu 67. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og barst kæra innan kærufrests.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Verður að túlka þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild að kærumálum þar sem við mat á því hvort lögvarðir hagsmunir séu fyrir hendi beri að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Við mat á því hvort umræddur kærandi eigi slíkra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til staðhátta allra og meðal annars kanna staðsetningu fasteignar hans með tilliti til umrædds skipulagssvæðis og fyrirhugaðrar breytingar.

Fyrir liggur að fasteign kæranda er í um 40 m fjarlægð frá hinu skipulagða gistiheimili. Þá mun aðkoma að gistiheimilinu verða frá Suðurgötu 67 sem er einungis í 15 m fjarlægð frá fasteign kæranda. Telja verður að starfsemi gistiheimilis geti haft einhver grenndaráhrif á nærumhverfi sitt, s.s. vegna umferðar. Að teknu tilliti til þess verður kæranda játuð aðild að máli þessu.

Í 43. gr. skipulagslaga 123/2010 er fjallað um málsmeðferð við breytingu á deiliskipulagi. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er sveitarstjórn heimilt að gera óverulegar breytingar á deiliskipulagi og skal þá fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting teljist óveruleg verður ekki eingöngu litið til þess hvort byggingarmagn, nýtingarhlutfall eða hæð húss breytist, heldur einnig til eðlis breytingarinnar, umfangs þeirrar starfsemi sem heimiluð er og þeirra áhrifa sem breytingin kann að hafa á nærliggjandi fasteignir og grenndarhagsmuni.

Á fundi skipulags- og umhverfisráðs 22. október 2025 var tekin fyrir umsókn um að breyta deiliskipulagi Akratorgs vegna Kirkjubrautar 4–6. Samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti dags. 25. september s.á. sem fylgdi með umsókninni var gert ráð fyrir 12 gistirými. Á fundi skipulags- og umhverfisráðs 3. nóvember s.á. hafði umsóknaraðili óskað eftir að breyta umsókn sinni á þann veg að heimilt yrði að hafa gistiheimili fyrir átta gistirými í flokki II. Var lagt til að sú tillaga yrði grenndarkynnt. Fram fór grenndarkynning á tillögu þessari frá 7. nóvember til 12. desember 2025 en ákveðið var að endurtaka hana sökum ágalla á málsmeðferð.

Á fundi skipulags- og umhverfisráðs 14. janúar 2026 var tekin ákvörðun um að hefja grenndarkynningu á ný. Í tilkynningu um grenndarkynningu, dags. 21. janúar 2026, kom fram að tekin hafi verið fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits og að í breytingunni fælist m.a. að heimilt yrði að hafa gistiheimili að Kirkjubraut 4–6 með 8 gistirýmum í flokki II. Tillagan var grenndarkynnt frá 21. janúar til 20. febrúar 2026. Á deiliskipulagsuppdrætti dags. 25. september 2025, sem fylgdi grenndarkynningunni, var þó enn gert ráð fyrir 12 gistirýmum, eins og sótt hafði verið um í upphaflegri umsókn í október 2025. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi skipulags- og umhverfisráðs 16. mars 2026. Í bókun fundarins segir ekkert um heimilaðan fjölda gistirýma.

Afgreiðslan var staðfest á fundi bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar 24. mars 2026. Það liggur þó fyrir að sá skipulagsuppdráttur sem samþykktur var á fundi bæjarstjórnar er dags. 20. febrúar 2025 en samkvæmt honum er gert ráð fyrir 8 gistirýmum. Var uppdrátturinn stimplaður þann sama dag. Er það í samræmi við tilkynningu um grenndarkynningu til kæranda og þá breytingu sem óskað var eftir og samþykkt á fundi skipulags- og umhverfisráðs 3. nóvember 2025. Í fundargerð bæjarstjórnar var hins vegar tekið fram að heimilt yrði að reka gistiheimili á jarðhæð hússins, 12 gistirými í flokki II.

Það misræmi sem með þessu var við afgreiðslu bæjarstjórnar endurtók sig í auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. maí 2026, en þar segir að heimilt verði að reka gistiheimili á jarðhæð hússins með 12 gistirýmum í flokki II. Það er ekki í samræmi við hinn samþykkta deiliskipulagsuppdrátt og þá skilmála sem á hann eru ritaðir. Verður texti deiliskipulagsins að ráða og verður þetta misræmi því ekki talið nokkru varða um gildi skipulagsins. Er þá einnig til þess að líta að vænta má minni grenndaráhrifa af átta gistirýmum en 12.

Hvað varðar athugasemdir kæranda um bílastæði og aukið umferðarálag verður ráðið af gögnum málsins að engin bílastæði eru innan lóðarinnar að Kirkjubraut 4–6 og felur hin kærða breyting hvorki í sér fækkun bílastæða né breytingu á fyrirkomulagi bílastæða við Suðurgötu. Þá er lóðin á miðsvæði M-116 samkvæmt Aðalskipulagi Akraness 2021–2033, þar sem gert er ráð fyrir blandaðri starfsemi, þ. á m. verslun, þjónustu og gististarfsemi.

Hin kærða breyting felur hvorki í sér aukið byggingarmagn né breytingu á nýtingarhlutfalli á lóðinni. Þá samræmist sú starfsemi sem breytingin heimilar landnotkun svæðisins samkvæmt aðalskipulagi. Að teknu tilliti til eðlis og umfangs breytingarinnar, þeirra áhrifa sem hún verður talin hafa á nærliggjandi fasteignir og þess sem að framan greinir um umferð og bílastæði verður ekki talið að breytingin hafi slík áhrif á grenndarhagsmuni eða almannahagsmuni að fara hafi átt með hana samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Verður því fallist á að skilyrði hafi verið fyrir hendi til þess að fara með breytinguna sem óverulega breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynna hana samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laganna.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.