Þjórsárkvísl

Árið 2026, fimmtudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Arnór Snæbjörnsson formaður tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2609006, kæra á ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 28. ágúst 2026 um að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2026, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Landvernd, Náttúrugrið og Vinir Þjórsárvera þá ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar (HMS) frá 28. ágúst 2026 að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að réttaráhrifum hennar verði frestað á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.
2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá HMS 11. september 2026.

Málavextir

3. Hinn 12. maí 2025 sendi Landsvirkjun tilkynningu til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um það hvort gerð leiðigarðs og rásar í Austurkvísl Þjórsárkvísla væri háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 19. og 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í tilkynningunni kom fram að fyrirhugaðar framkvæmdir fælust í því að færa Austurkvísl Þjórsárkvísla í fyrri farveg með gerð nýrrar rásar og leiðigarðs. Gert væri ráð fyrir mótun grunnrar rásar, tæplega 600 m langrar og 50 m breiðrar. Væri tilgangur framkvæmdarinnar að leiðrétta breytingar sem orðið hefðu á rennsli kvíslarinnar á malareyrum ofan Þjórsárlóns og veita henni aftur í lónið. Framkvæmdin myndi skila auknu og tryggara framboði raforku og minnka um leið þörf fyrir nýja virkjunarkosti.

4. Skipulagsstofnun tók ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar 4. júlí 2025. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem felldi hana úr gildi með úrskurði frá 23. júní 2026 í máli nr. UUA2602014. Var í niðurstöðu úrskurðarins einkum á því byggt að staðsetning framkvæmdarinnar á friðlýstu svæði Þjórsárvera hefði ekki hlotið tilhlýðilegt vægi í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar auk þess sem umhverfisáhrifin hefðu ekki verið skoðuð í því ljósi að um væri að ræða breytingu á umfangsmiklum vatnsmiðlunarframkvæmdum sem ekki höfðu áður sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá var að auki bent á að upplýsingar í áhrifamati sem gert hafði verið á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hefðu mátt vera ítarlegri, s.s. um ástand vatnshlota og líkleg áhrif framkvæmdarinnar á þau.

5. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun tók við verkefnum og hlutverki Skipulagsstofnunar 19. febrúar 2026, sbr. 68. gr. laga nr. 11/2026 um breytingu á ýmsum lögum vegna sameiningar Skipulagsstofnunar og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Í kjölfar úrskurðar í máli nr. UUA2602014 tók HMS matsskyldufyrirspurn Landsvirkjunar fyrir að nýju. Við þá málsmeðferð lágu fyrir stofnuninni frekari gögn, annars vegar uppfært áhrifamat Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. ágúst 2026, og hins vegar minnisblað frá verkfræðistofu um mat á áhrifum fyrirhugaðra framkvæmda á grunnvatn, dags. 14. s.m. Ákvörðun HMS um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. s.m. Var það niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda

6. Kærandi telur að ekki hafi verið farið eftir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. UUA2602014, m.a. þar sem af úrskurðinum verði ráðið að endurtaka hefði þurft málsmeðferðina allt frá tilkynningu framkvæmdaraðila. Þá hafi rannsókn og rökstuðningi HMS um áhrif framkvæmdarinnar á verndargildi svæðisins verið áfátt auk þess sem samlegðaráhrif hafi ekki verið metin réttilega. Einnig hafi yfirstandandi breytingar á afmörkun vatnshlota ekki verið rannsakaðar auk þess sem annmarkar séu á uppfærðu áhrifamati Hafrannsóknastofnunar.

7. Kærandi hafi upplýsingar um að framkvæmdaraðili leggi áherslu á að leyfi verði veitt sem fyrst. Líkur séu á því að framkvæmdir verði um garð gengnar löngu áður en efnisniðurstaða fæst í kærumálinu þar sem samkvæmt matsskyldufyrirspurn séu framkvæmdir áætlaðar síðla sumars eða að hausti til. Við þær aðstæður verði kæruréttur samtakanna að engu hafður.

Athugasemdir Landsvirkjunar

8. Af hálfu framkvæmdaraðila er bent á að bætt hafi verið úr þeim ágöllum sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi bent á í kærumáli nr. UUA2602014. Áhrifamat hafi verið uppfært auk þess sem gert hafi verið áhrifamat á grunnvatnshlot. Færustu sérfræðingar landsins á þessu sviði hafi unnið þá vinnu. Fram komi að áhrifin séu hverfandi og langt frá því að leiða til þess að vatnshlotin nái ekki sínum umhverfismarkmiðum. Frá upphafi innleiðingar vatnatilskipunar hafi verið gert ráð fyrir að við flokkun vatnshlota sé byggt á bestu tiltæku upplýsingum hverju sinni sem studdar séu með mati sérfræðinga. Áhersla sé lögð á að framkvæmdin sé lítil og verið sé að færa vatn aftur í fyrri farveg. Verði framkvæmdin talin háð mati á umhverfisáhrifum megi velta fyrir sér hvaða fordæmisgildi það hefði fyrir aðrar framkvæmdir í landinu.

—–

9. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun kaus að tjá sig ekki um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.

Niðurstaða

10. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Sé um að ræða ákvörðun sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda geti úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum hennar komi fram um það beiðni af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verði því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

11. Tekið er fram í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að ávallt þurfi að vega og meta hvert tilvik fyrir sig, þ.e. hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins sem og hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Þá segir einnig að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta.

12. Í máli þessu er kærð sú ákvörðun HMS frá 28. ágúst 2026 að framkvæmd Landsvirkjunar „veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í tilkynningu Landsvirkjunar um matsskyldu framkvæmdarinnar greinir að áætlað sé að vinna við framkvæmdina taki um tíu daga og að ákjósanlegt sé að framkvæmdir fari fram síðla sumars eða að hausti til. Af hálfu Landsvirkjunar hefur komið fram að áformað sé að fara í framkvæmdir þegar öll leyfi liggi fyrir og að framkvæmdagluggi sé fram í miðjan október. Fyrir liggur að á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 16. september s.á. var samþykkt umsókn Landsvirkjunar um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmdarinnar. Þá mun Náttúruverndarstofnun vera með til meðferðar umsókn framkvæmdaraðila um undanþágu frá ákvæðum friðlýsingar skv. 41. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

13. Sem rakið er að framan hafði Skipulagsstofnun áður komist að þeirri niðurstöðu, dags. 4. júlí 2025, að umrædd framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sætti sú ákvörðun lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar í máli nr. UUA2602014. Var í úrskurðinum fjallað ítarlega um ákvörðun Skipulagsstofnunar og hún felld úr gildi vegna tiltekinna annmarka, þá einkum varðandi skort á umfjöllun um verndargildi svæðisins auk þess sem gerð var bending um að upplýsingar í áhrifamati á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hefðu mátt vera greinarbetri. Með hinni kærðu ákvörðun HMS í máli þessu verður ekki annað séð en að bætt hafi verið að mestu úr greindum annmörkum, en þar er m.a. að finna nánari umfjöllun um verndargildi svæðisins. Þá er þar einnig fjallað nánar um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot með hliðsjón af uppfærðu áhrifamati og nýju minnisblaði um áhrif framkvæmdarinnar á grunnvatn.

14. Með hliðsjón af framangreindu, forsögu málsins og heildarmati á hagsmunum aðila málsins verður kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að fresta réttaráhrifum til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 28. ágúst 2026 um að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.