Miðgrund

Árið 2026, föstudaginn 25. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2607018, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar frá 8. janúar og 26. júní 2026, annars vegar um að samþykkja byggingaráform fyrir flugskýli á lóð Miðgrundar 9 og hins vegar um að synja kröfu um stöðvun framkvæmda á lóðinni.

1. Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 22. júlí 2026, kæra Sgt. Peppers fjárfestingar ehf. og A, eigendur fasteignar F214–5808 á lóð Miðgrundar 3 (L147553), þá ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar frá 3. júní 2026 að gefa út byggingarheimild fyrir flugskýli á lóð Miðgrundar 9 (L214924), en líta verður svo á að með því sé verið að kæra ákvörðun embættisins frá 8. janúar 2026 þegar byggingaráform voru samþykkt. Einnig er kærð ákvörðun byggingarfulltrúa frá 26. júní s.á. um að synja kröfu um stöðvun framkvæmda á lóðinni. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og til vara að málinu verði vísað til Akureyrarbæjar til nýrrar meðferðar.

2. Kærendur gerðu kröfu um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

3. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 28. júlí 2026.

Málsatvik

4. Á fundi bæjarstjórnar Akureyrarbæjar 20. febrúar 2024 var samþykkt tillaga að nýju deiliskipulagi fyrir Akureyrarflugvöll og tók það gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 7. október s.á. Með hinu nýja skipulagi var meðal annars gerð breyting á stærðum lóða nr. 3 og 9 við Miðgrund. Var lóð nr. 3 minnkuð úr 1.968,3 m2 í 984,4 m2 og lóð nr. 9 minnkuð úr 936,6 m2 í 531,6 m2 auk þess sem legu þeirra var breytt.

5. Með kaupsamningi, dags. 5. apríl 2025, festu kærendur kaup á eignarhluta 01–01 í Flugskýli 7, Eyjafjarðarbraut (L147553), og kom fram að með fylgdi hlutdeild í lóðarréttindum. Er um að ræða sömu lóð og nefnd er Miðgrund 3 í deiliskipulagi Akureyrarflugvellar og verður framvegis tekið mið af því staðfangi. Téð lóð er leigulóð í eigu Isavia ohf. Var í kaupsamninginum vísað til þinglýsts lóðarleigusamnings frá árinu 1990, en í honum er lóðin tilgreind 2.156,6 m2 að stærð. Árið 2007 var gert stofnskjal vegna lóðarinnar og samkvæmt því er lóðin 1.968,3 m² að stærð.

6. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. janúar 2026 var tekin fyrir umsókn þinglýsts eiganda lóðar Miðgrundar 9, dags. 24. nóvember 2025, um byggingarheimild fyrir flugskýli. Voru byggingaráformin samþykkt á fundinum og byggingarheimild gefin út 3. júní 2026.

7. Hinn 18. júní 2026 fóru kærendur fram á stöðvun framkvæmda vegna samþykktra byggingaráforma fyrir umræddu flugskýli. Báru þeir því við að lóð þeirra hefði verið minnkuð og ráðstafað undir lóð Miðgrundar 9. Sú skerðing hafi hvorki verið samþykkt af þeim né hafi farið fram eignarnám á þeim hluta lóðarinnar. Var kröfu kærenda svarað með bréfi bæjarlögmanns, f.h. byggingarfulltrúa, dags. 26. s.m., þar sem fram kom að engar heimildir væru til að stöðva umræddar framkvæmdir, enda yrði ekki séð að einhver af upptöldum ástæðum 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 gætu átt við í málinu. Jafnframt kom fram að það væri óheppilegt að ekki hefði verið gefinn út nýr lóðarleigusamningur fyrir lóðina Miðgrund 3 við gildistöku nýs deiliskipulags Akureyrarflugvallar.

Málsrök kæranda

8. Kærendur vísa til þess að þeir hafi keypt fasteignina að Miðgrund 3 í þeirri trú að henni fylgdi sú lóð og þau lóðaréttindi sem komi í stofnskjali, þinglýstum gögnum, yfirliti Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar og fylgigögnum með kaupsamningi. Sú framkvæmd sem byggingarfulltrúi hafi veitt byggingarheimild fyrir taki til landsvæðis sem kærendur hafi lögvarða hagsmuni af samkvæmt eldri lóðaafmörkun og þinglýstum gögnum. Þá gangi byggingin út fyrir byggingarlínu og skerði akbrautir og athafnarými flugvéla.

9. Þrátt fyrir að kærendur hafi setið kynningarfund um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi geti það ekki sannað vitneskju um endanlega og bindandi skerðingu lóðarinnar. Á þeim tíma hafi verið gefið til kynna að skipulagsgerð yrði frestað í að minnsta kosti fimm ár og hafi það skapað réttmætar væntingar hjá kærendum um að ekki yrði gengið til tafarlausrar skerðingar lóðarinna eða útgáfu byggingarleyfis á hinu umdeilda svæði án frekari formlegrar málsmeðferðar. Akureyrarbæ hafi samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 borið að rannsaka málið betur áður en lagt hafi verið til grundvallar að kærendur hefðu sýnt af sér tómlæti eða haft fulla vitneskju um réttaráhrif breytingarinnar.

10. Synjun byggingarfulltrúa á kröfur kærenda um stöðvun framkvæmda hafi byggst á þeirri forsendu að framkvæmdir væru í samræmi við gildandi deiliskipulag og útgefið leyfi. Aftur á móti hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti hvort eldri lóðarleigusamningur Miðgrundar 3 hafi verið breytt með lögmætum hætti, hvort skriflegt samþykki lóðarhafa lægi fyrir, hvort hin nýju lóðamörk hefðu verið samþykkt af rétthafa og verið þinglýst eða hvort kærendum eða fyrri rétthafa hafi verið veittur fullnægjandi andmælaréttur. Aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun, hafi hann ekki þegar haft færi á því. Í dómi Landsréttar í máli nr. 625/2021 hafi sveitarfélagið verið látið bera hallann of óvissu um samþykki lóðarhafa og ófullnægjandi rannsókn við einhliða skiptingu og minnkun leigulóðar. Sama sjónarmið eigi við hér.

11. Samkvæmt þinglýsingarlögum nr. 39/1978 njóti þinglýst réttindi réttarverndar gagnvart síðar tilkomnum ráðstöfunum. Þeim verði ekki breytt eða þau aflýst nema með samþykki rétthafa, dómi eða lögmætri eignarnámsgerð. Samkvæmt lögum nr. 6/2001 um skráningu, merki og mat fasteigna hafi færsla upplýsinga í landeignaskrá ekki áhrif á tilvist og efni eignarréttinda að einkarétti. Breytt skráning eða skipulagsuppdráttur geti því ekki einn og sér fellt niður lóðarréttindi kærenda. Samkvæmt 48. og 50. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verði breyting á lóðamörkum sem skerði lögvarin réttindi ekki framkvæmd einhliða án samninga eða eignarnáms.

12. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 112/2012 þurfi byggingarleyfi að samrýmast skipulagi og lögmætum grundvelli mannvirkjagerðar. Ef skipulagsgrundvöllur feli í sér ólögmæta skerðingu á lóðarréttindum kærenda skorti byggingaleyfið lögmætan grundvöll. Akureyrarbæ hafi borið að rannsaka þau atriði sérstaklega áður en synjað hafi verið um stöðvunarkröfu.

Málsrök Akureyrarbæjar

13. Bæjaryfirvöld vísa til þess að byggingarfulltrúi hafi 3. júní 2026 gefið út byggingarheimild til lóðarhafa Miðgrundar 9 með vísan til ákvæða 13. og 14. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. einnig gr. 2.3.8. og 2.4.6. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Réttur lóðarhafa Miðgrundar 9 hafi byggst á deiliskipulagi og þinglýstum lóðarleigusamningi, dags. 18. janúar 2008, auk þinglýsts viðauka við lóðarleigusamninginn, sem hafi verið undirritaður 4. desember 2025, í kjölfar endurskoðunar deiliskipulags Akureyrarflugvallar.

14. Sveitarfélagið geti hvorki borið ábyrgð á því að Isavia ohf. hafi ekki uppfyllt skyldur sínar að semja um bætur fyrir minnkun lóðar til handa kaupsamningshafa að Miðgrund 3, né því að seljandi fasteignarinnar að Miðgrund 3 hafi ekki gefið kaupanda réttar upplýsingar um lóðarminnkun í kjölfar nýs deiliskipulags á flugvallarsvæðinu. Þar vegist á ábyrgð fasteignasala að kanna deiliskipulag og skoðunarskylda kaupanda, sérstaklega þar sem kaupandi hafi setið kynningarfund um deiliskipulagsgerðina 1. mars 2024 áður en kaupsamningur hafi verið gerður um lóðina 5. apríl 2025.

15. Því sé mótmælt að bænum hafi borið að rannsaka sérstaklega yfirlýsingar um að deiliskipulagsgerðinni yrði frestað og að slíkt hafi skapað réttmætar væntingar hjá kæranda. Við útgáfu byggingarheimildar eða -leyfis hafi bænum borið að kanna hvort til staða væri samþykkt skipulagsáætlun og gildur lóðarsamningur og gefa út byggingarleyfi í samræmi við þær heimildir.

16. Fallist sé á með kæranda að ef skerða eigi lóð á grundvelli deiliskipulags þurfi að semja um bætur eða fara í eignarnám. Það sé á hendi Isavia að gera slíkt sem eiganda lóðarinnar. Ef tveir slíkir samningar skarist beri Isavia að greiða úr því. Ágreiningur um lóðarmörk eða samningsréttindi séu fyrst og fremst einkaréttarlegs eðlis. Ef tveir aðilar haldi því fram að þeir hafi rétt til sama landsvæðis á grundvelli mismunandi lóðarleigusamninga geti stöðvunarheimildir laga nr. 160/2010 hvorki leyst úr þeim ágreiningi né leitt til þess að stöðva beri framkvæmdir. Slíkur ágreiningur eigi fyrst og fremst heima fyrir dómstólum eða eftir atvikum hjá Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun vegna skráningar fasteignamarka.

Athugasemdir leyfishafa

17. Leyfishafi vísar til þess að lóðaleigusamningur kæranda sé í andstöðu við gildandi deiliskipulag. Ekki hafi verið gefið út byggingarleyfi vegna framkvæmdanna fyrr en 3. júní 2026 þegar legið hafi fyrir að samningsvilji kærenda væri enginn. Kærendur hafi undirritað kaupsamning vegna fasteignar á lóð Miðgrundar 3 25. apríl 2025, rúmlega sex mánuðum eftir að gildandi deiliskipulag hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Kærendur hafi því ekki verið þinglýstir eigendur Miðgrundar 3 á þeim tíma og því ekki haft lögvarða hagsmuni af skiptingu lóðarinnar við vinnslu deiliskipulagsins. Kærendur hafi viðurkennt að hafa setið kynningarfund vegna vinnu við deiliskipulag 1. mars 2024 og hafi því haft vitneskju um breytingar á lóðaskipulagi svæðisins.

18. Með kynningu og auglýsingu gildandi deiliskipulags á Akureyrarflugvelli, auk viðauka við lóðaleigusamnings leyfishafa, hafi skapast réttmætar væntingar hjá honum. Þrátt fyrir að deiliskipulag felli eitt og sér ekki niður þinglýstan lóðarleigurétt, nema samkvæmt samkomulagi, samþykki eða eignarnámi, verði að líta til þess að kærendur hafi vitað eða mátt vita að nýtt deiliskipulag myndi takmarka ráðstöfunar- og nýtingarrétt á lóð þeirra og að nauðsynlegt væri að breyta eldri lóðaleigusamningum. Ef byggingarheimildin verði ógild hafi það í för með sér sömu niðurstöðu og ef hún væri talin gild. Kærendur þyrftu að gera nýjan lóðarleigusamnings eða það kæmi til eignarnáms. Að því loknu myndu framkvæmdir hefjast að nýju af hálfu leyfishafa.

19. Samningar um breytt lóðarmörk eða tilfallandi eignarnám sé á milli Isavia ohf. og kæranda og viðkomi að engu leyti framkvæmd leyfishafa, sem sé í samræmi við þinglýstan lóðarleigusamning, byggingarleyfi og gildandi deiliskipulag. Þá sé að sama skapi einkaréttarlegur ágreiningur kærenda við seljanda og fasteignasala lóðarinnar framkvæmdinni óviðkomandi.

Athugasemdir Isavia ohf.

20. Vísað er til þess að kæra vegna byggingarleyfisins hafi borist að liðnum kærufresti og beri því að vísa þeim hluta málsins frá úrskurðarnefndinni. Þá sé bent á að kærendur skorti lögvarða hagsmuni þar sem ekki hafi verið gengið frá afsali vegna kaupa þeirra á fasteigninni á umræddri lóð og séu þeir því ekki þinglýstur eigendur Miðgrundar 3. Auk þess sé ágreiningur um gildi og rétthæð lóðarleigusamninga einkaréttarlegs eðlis og falli ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar.

21. Þar sem hið umdeilda byggingarleyfi sé í samræmi við deiliskipulag hafi sveitarfélaginu ekki borið að veita kærendum sérstakan andmælarétt vegna útgáfu þess. Breytingar á deiliskipulagi hafi átt sér stað áður en kærendur hafi undirritað kaupsamning vegna fasteignarinnar og því hafi ekki verið forsendur til að veita þeim tækifæri til að tjá sig um breytingar á deiliskipu­laginu.

22. Lóðarhafar beggja lóða, þ.e. Miðgrundar 3 og Miðgrundar 9, séu með þinglýsta lóðarleigu­samninga. Það sé hins vegar ekki úrlausnarefni úrskurðarnefndarinnar að úrskurða um rétthæð eða gildi þeirra, né önnur eignarréttarleg álitaefni sem tengist þeim samningum. Hinar kærðu ákvarðanir verði því ekki felldar úr gildi á þeim forsendum. Byggingarleyfið sé ekki haldið annmörkum, það sé í fullu samræmi við gildandi deiliskipulag og því sé mótmælt að skipulagið feli í sér ólögmæta skerðingu á lóðarréttindum.

Niðurstaða

23. Í máli þessu er m.a. kærð ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar frá 3. júní 2026 um að veita lóðarhafa Miðgrundar 9 byggingarheimild fyrir flugskýli. Útgáfa byggingarheimildar veitir handhafa þess heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar staðfesta aðaluppdrætti að uppfylltum frekari skilyrðum, sbr. gr. 2.3.8. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Efnisinnihald leyfisins hefur þá þegar verið samþykkt af byggingarfulltrúa með samþykkt byggingaráforma, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 2. tl. 1. mgr. gr. 2.3.8. í byggingarreglugerð. Er slík ákvörðun kæranleg til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli kæruheimildar í 59. gr. laganna. Fyrir liggur að byggingarfulltrúi samþykkti umsókn um byggingarheimild 8. janúar 2026 og verður því litið svo á að það sé sú ákvörðun sem sæti kæru í máli þessu.

24. Af hálfu Isavia ohf. er því haldið fram að kærendur skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins þar sem þeir séu ekki þinglýstir eigendur Miðgrundar 3, enda hafi ekki verið gengið frá afsali á fasteigninni.

25. Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Telja verður að kærendur, sem kaupsamningshafar, hafi slíkra lögmætra hagsmuna að gæta í máli þessu.

26. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hin kærða ákvörðun um samþykkt byggingaráforma var tekin á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. janúar 2026 og var byggingarheimild gefin út 3. júní s.á. Fyrir úrskurðarnefndinni hafa kærendur vísað til þess að þeim hafi ekki verið kunnugt um greinda samþykkt eða veitingu byggingarheimildar fyrr en þeim barst bréf frá byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar 26. s.m. Fær sú staðhæfing stoð í gögnum málsins þar sem af bréfi lögmanns kærenda til byggingarfulltrúa, dags. 18. s.m., er að ekki að sjá að honum sé kunnugt um að umsókn leyfishafa hafi verið afgreidd af byggingarfulltrúa. Að þessu virtu verður litið svo á að kæra, sem barst úrskurðarnefndinni 22. júlí s.á., hafi verið lögð fram innan kærufrests.

—–

27. Með hinni kærðu byggingarheimild er veitt leyfi til að reisa flugskýli, en í heimildinni er tilgreint að mannvirkið muni rísa á lóð Miðgrundar 9. Ágreiningur málsins lýtur einkum að því hvort byggingarfulltrúa hafi mátt samþykkja þær framkvæmdir, en kærendur telja að mannvirkið muni ná inn á lóð þeirra að Miðgrund 3 eins og sú lóð sé afmörkuð samkvæmt þinglýstum lóðaleigusamningi og stofnskjali lóðar.

28. Fyrir liggur að gerður var lóðarleigusamningur vegna Miðgrundar 3 árið 1990 og honum þinglýst, en þar segir að lóðin sé 2.156,6 m2 að stærð. Þá liggur einnig fyrir sameiginlegt stofnskjal lóða nr. 3 og 9 við Miðgrund, dags. 30. nóvember 2007, en þar eru stærðir þeirra tilgreindar 1.968,3 m2 og 936,6 m2 auk þess sem segir að lögun lóðanna sé eins og fram komi á deiliskipulagsuppdrætti frá desember 2005. Fyrir Miðgrund 9 er í gildi þinglýstur lóðarleigusamningur frá 2008 og segir í honum að lóðin sé 936,5 m2 að stærð. Með viðauka við lóðaleigusamninginn frá árinu 2025 var stærð og afmörkun lóðarinnar breytt þannig að afmörkun lóðarinnar yrði að hluta innan lóðarmarka Miðgrundar 3 samkvæmt þinglýstu stofnskjali lóðanna, en í samræmi við nýtt deiliskipulag Akureyrarflugvallar.

29. Eins og fram kom í málavaxtalýsingu tók gildi nýtt deiliskipulag fyrir Akureyrarflugvöll 7. október 2024. Með því voru gerðar breytingar á lóðum á svæðinu, m.a. vegna Miðgrundar 3 og 9. Í kjölfarið voru lóðir afmarkaðar að nýju með merkjalýsingu, sbr. lög nr. 6/2001 um skráningu, merki og mat fasteigna. Í merkjalýsingunni, dags. 15. ágúst 2025, er tekið fram að lóð Miðgrundar 3 verði eftir breytingu 984,4 m2 og að minnkun lóðarinnar verði færð aftur í upprunaland sem stækki sem því nemi. Þá kemur einnig fram að í gildi sé þinglýstur lóðarleigusamningur fyrir lóðina og kalli breytingin á gerð nýs lóðarleigusamnings.

30. Samkvæmt 10. gr. laga nr. 160/2010 skal umsókn um byggingarleyfi fylgja hönnunargögn og önnur nauðsynleg gögn, en sama regla gildir um umsókn um byggingarheimild skv. gr. 2.3.7. í byggingarreglugerð. Í þeirri grein reglugerðarinnar segir meðal annars að með umsókn um byggingarheimild skuli fylgja gögn sem sýni fram á eignarheimild. Af þessu leiðir að leyfisveitanda ber, áður en byggingaráform eru samþykkt, að ganga úr skugga um að umsókn sé studd fullnægjandi gögnum og að nauðsynleg eignarréttarleg heimild fyrir framkvæmdinni liggi fyrir.

31. Af gögnum málsins verður ráðið að framkvæmdir sem leyfðar voru með hinni umdeildu byggingarheimild ná inn fyrir mörk lóðar kæranda að Miðgrund 3 eins og þeim er lýst í lóðaleigusamningi og stofnskjali lóðarinnar. Aftur á móti liggur einnig fyrir viðauki við lóðarleigusamning Miðgrundar 9, sem hefur verið þinglýst, en samkvæmt honum eru framkvæmdirnar á lóð Miðgrundar 9. Er sú afmörkun lóðarinnar í samræmi við nýtt deiliskipulag Akureyrarbæjar og merkjalýsingu.

32. Ágreiningur um eignarréttindi eða efni þinglýstra réttinda verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þar á meðal ágreiningur sem kann að stafa af ósamrýmanlegum þinglýstum réttindum. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Að þessu athuguðu verður ekki talið að ófullnægjandi eignarheimild hafi legið að baki umsókn leyfishafa.

33. Með hliðsjón af framangreindu og þar sem aðrar ástæður liggja ekki fyrir í máli þessu er leitt geta til ógildinga hinna kærðu ákvarðana verður kröfum kærenda þar um hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvarðana byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar frá 8. janúar og 26. júní 2026, annars vegar um að samþykkja byggingaráform fyrir flugskýli á lóð Miðgrundar 9 og hins vegar um að synja kröfu um stöðvun framkvæmda á lóðinni.