Álalind – úrskurður 130/2026 – Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. maí 2026 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir svalalokun á fyrstu til níundu hæð fjölbýlishússins að Álalind 14.

Árið 2026, föstudaginn 25. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2606006, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. maí 2026 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir svalalokun á fyrstu til níundu hæð fjölbýlishússins að Álalind 14.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. júní 2026, er barst nefndinni 8. s.m., kærir húsfélag Álalindar 14, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. maí s.á. að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir svalalokun á fyrstu til níundu hæð fjölbýlishússins að Álalind 14. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að afgreiða umsóknina í samræmi við gildandi deiliskipulag og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 13. júlí 2026.

Málavextir

Álalind 14 er tíu hæða fjölbýlishús í Kópavogi með 40 íbúðum og byggt árið 2017. Hinn 11. október 2023 var fyrir hönd húsfélagsins sótt um byggingarleyfi fyrir svalalokunum á fyrstu til níundu hæð hússins. Í tölvupósti byggingarfulltrúa til kæranda 29. nóvember s.á. var óskað eftir því sótt yrði um leyfið í rafrænni gátt á vef sveitarfélagsins auk þess sem lagðir yrðu fram aðaluppdrættir af breytingunni. Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi embættisins 13. mars 2026 og henni vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Í umsögn hans, dags. 27. apríl s.á. kom fram að neikvætt væri tekið í umsóknina þar sem hún samræmdist ekki almennum skilmálum deiliskipulags þess efnis að svalalokanir skuli vera byggðar samhliða byggingu íbúðarhúsa. Hinn 8. maí synjaði byggingarfulltrúi umsókninni með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Kæranda var tilkynnt um afgreiðslu umsóknarinnar með tölvupósti hinn 15. maí s.á.

Málsrök kæranda

Í kæru er rakið að húsfélagið hafi brugðist við beiðni byggingarfulltrúa um skil á frekari gögnum og í framhaldinu keypt vinnu af hönnuði sem gert hafi aðaluppdrætti. Í ferlinu hafi verið gætt að því að lausnin kæmi ekki til með að hafa áhrif á ásýnd hússins, væri heildstæð og tryggði heildaryfirbragð þess. Hafi aðaluppdráttur og ný umsókn verið lögð inn til byggingarfulltrúa 12. febrúar 2026.

Synjun umsóknarinnar sé einungis rökstudd með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 27. apríl 2026. Niðurstaðan sé byggð á 17. lið í almennum skilmálum deiliskipulags svæðisins þar sem segi að gera skuli ráð fyrir svalalokunum í aðaluppdráttum og byggja þær samtímis húsinu. Í sama deiliskipulagi segi aftur á móti í sérákvæði fyrir svæði 23 og Álalind 14, lið 9, að heimilt sé að koma fyrir svalalokunum á öllum svölum hússins. Ákvæðið setji hvorki skilyrði um að gert sé ráð fyrir svalalokun við hönnun hússins né að þær skuli byggðar samtímis húsinu. Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 90/2013 gangi sérákvæði framar almennum ákvæðum í deiliskipulagi.

Umsóknin taki til allra svala hússins í einni samræmdri lausn sem tryggi heildaryfirbragð og ásýnd hússins í samræmi við 17. lið almennra skilmála deiliskipulagsins. Frávik frá orðalagi almenna ákvæðisins snúi aðeins að tímasetningu. Synjun á þeim grundvelli geti varla staðist þegar markmiði ákvæðisins sé að fullu náð.

Byggingarfulltrúi hafi á árunum 2020–2023 samþykkt svalalokanir fyrir Álalind 5, 10 og 18–20. Þau hús hafi öll verið þegar byggð, standi við sömu götu og hús kæranda, falli öll undir sama deiliskipulag og um þau gildi sambærileg sérákvæði og um Álalind 14. Svo virðist sem umsóknir vegna þeirra framkvæmda hafi allar verið afgreiddar án þess að leitað hafi verið umsagnar skipulagsfulltrúa. Þá hafi nýlega verið settar upp svalalokanir á Álalind 16, sem standi á sömu lóð og lúti sérákvæði sama kafla fyrir svæði 23. Þessi samræmda stjórnsýsluframkvæmd hafi skapað réttmætar væntingar kæranda um sambærilega afgreiðslu. Það frávik sem hér um ræði feli því í sér mismunun sem fari í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Við afgreiðslu umsóknar kæranda hafi hvorki verið litið til téðs sérákvæðis né fyrri afgreiðslna sambærilegra mála. Fari slíkt í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og hafi rökstuðningur hvorki tekið á þeim atriðum né skýrt hvers vegna vikið hafi verið frá fyrri framkvæmd, sbr. 22. gr. sömu laga.

Þegar umsóknin hafi fyrst verið lögð fram í október 2023 hafi byggingarfulltrúi óskað eftir aðaluppdráttum, en þá hafi húsið verið jafn fullbyggt og það sé nú. Sú forsenda umsagnarinnar að ekki megi koma fyrir svalalokunum á þegar byggðu húsi hafi átt jafnt við þá.

Málsrök Kópavogsbæjar

Af hálfu Kópavogsbæjar er vísað til þess að með orðalagi í sérskilmálum sé aðeins verið að hnykkja á því að heimilt sé að byggja svalalokanir, en slík heimild sé vitanlega bundin við þau skilyrði sem fram komi í almennum skilmálum deiliskipulagsins um að svalalokanir skuli byggðar samhliða íbúðarhúsum. Fjölbýlishúsið á lóðinni nr. 14 við Álalind hafi verið fullbyggt á sínum tíma án þess að heimildir til að byggja svalalokanir samhliða væru nýttar.

Ekki sé fallist á að synjun byggingarfulltrúa í máli þessu hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Leyfi fyrir svalalokunum hafi verið veitt á nágrannalóðum, þ.e. Álalind 10 og Álalind 18–20, þrátt fyrir að gildandi skilmálar kvæðu á um að svalalokanir skyldu byggðar samhliða byggingu húsanna. Þótt það hafi verið gert skapi það kæranda ekki rétt á því að tekin sé samskonar ákvörðun honum í hag. Jafnræðisreglan veiti að jafnaði ekki rétt til að njóta sömu meðferðar og annar aðili hafi áður notið hafi sú ákvörðun verið í ósamræmi við deiliskipulag. Á lóð nr. 5 við Álalind hafi einungis verið samþykkt lokun á jarðhæð hússins sem vart geti talist svalalokun. Fremur sé þar um sólskála að ræða.

Ekki sé hægt að líta svo á að aðstæður á umræddum lóðum og lóð kæranda séu sambærilegar eða að þau mannvirki sem reist hafi verið á umræddum lóðum og mannvirkið á lóð kæranda séu sambærileg. Ljóst sé að hönnun húsanna sé mjög frábrugðin, sérstaklega hvað varði gerð svala. Fjölbýlishús að Álalind 14 njóti nokkurrar sérstöðu og standi þar að auki hæst í umhverfinu. Sé húsið því ákveðið kennileiti og ekki vel til þess fallið að vera með svalalokanir, ólíkt því sem gildi um hin húsin sem kærandi hafi nefnt. Er þar sérstaklega að líta til þess að svalir á húsi kæranda skagi út frá húsinu og séu nær allar opnar á þremur hliðum, auk þess sem á stórum hluta svalanna yrði að byggja þak yfir hluta þeirra þar sem svalirnar standi á víxl. Þannig yrði um mikla útlitsbreytingu að ræða sem færi húsinu illa og sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í upphafi. Svalir hússins myndu virka sem kassalaga útbyggingar eða skálar frekar en hefðbundnar svalalokanir. Húsið sé því ekki hannað með tilliti til þess að svalalokanir yrðu settar á það eftir á.

Viðbótarathugasemdir kæranda

Kærandi bendir á að þegar stjórnvald leiðbeini umsækjanda ítrekað um að afla kostnaðarsamra uppdrátta og senda formlega umsókn, án þess að vekja athygli á meintum fortakslausum skipulagshindrunum, verði að gera ríkar kröfur til þess að síðari synjun á þeirri einu forsendu sé skýr, rökstudd og byggð á fullnægjandi túlkun bæði almennra og sértækra skipulagsskilmála.

Túlkun þess að skilyrðið um samtímis byggingu svalalokana útiloki alla síðari lokun á svölunum geri sérákvæðið áhrifalaust, án þess að það sé skýrt í ákvörðuninni hvers vegna sú niðurstaða sé rétt. Umsögn skipulagsfulltrúa fjalli ekki sérstaklega um orðalag eða tilgang sérákvæðisins. Þar sé almenni skilmálinn lagður til grundvallar og ályktað að lokun á þegar byggðu húsi sé ósamrýmanleg skipulagi. Sú niðurstaða hljóti að þurfa að byggjast á samræmdri túlkun beggja ákvæða, ekki aðeins tilvísun til annars þeirra.

Varðandi umfjöllun í greinargerð Kópavogsbæjar um ásýnd hússins, lögun svala og þakfleti, telji kærandi að þau atriði verði að meta á grundvelli framlagðra þrívíddarmynda og aðaluppdrátta, en ekki almennri lýsingu einni. Útlitsmatið sé ekki unnt að afgreiða með almennri staðhæfingu um „kassalaga“ viðbyggingar eða að lokanir fari húsinu illa. Meta þurfi hlutfall gegnsæis, staðsetningu innan handriðs, raunverulegt flatarmál þaka, fjölda þeirra svala sem þurfi sérstakt þak og heildarásýnd samkvæmt myndum úr viðeigandi sjónarhornum. Ef ákveðnir þakfletir eða útfærsluatriði séu talin óásættanleg beri einnig að skýra hvort unnt sé að leysa það með skilyrðum eða afmarkaðri breytingu.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. maí 2026 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir svalalokun á fyrstu til níundu hæð fjölbýlishússins að Álalind 14. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga.

Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Glaðheima sem samþykkt var í bæjarstjórn 10. nóvember 2009 og birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda 27. s.m. Tillaga að breytingu á deiliskipulaginu vegna austurhluta svæðisins, reits 2, var samþykkt af bæjarstjórn 23. apríl 2014 og tók breytingin gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 30. maí s.á. Samkvæmt skipulaginu tilheyrir Álalind 14 svæði 23 á reit 2 og stendur á sameiginlegri lóð með Álalind 16. Í greinargerð skipulagsins er í upphafi að finna almenn ákvæði fyrir reitinn og segir þar í 17. lið að heimilt sé að gera ráð fyrir svalalokunum og skuli þá gert ráð fyrir þeim í aðalteikningum, þær byggðar samtímis íbúðarhúsum og gerðar að mestu gegnsæjar. Í greinargerðinni er einnig að finna sérákvæði fyrir hvert og eitt svæði. Í kafla um svæði 23 er í 9. lið fjallað um hljóðvist og segir þar að heimilt sé að koma fyrir svalalokunum á öllum hliðum hússins.

Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa var byggð á umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 27. apríl 2026, þar sem tekið var neikvætt í umsókn kæranda á þeim grundvelli að deiliskipulag svæðisins gerði ekki ráð fyrir svalalokunum á þegar byggðum húsum með hliðsjón af þeim almennu skipulagsskilmálum að svalalokanir skuli byggðar samtímis íbúðarhúsum. Færir kærandi fram þau rök að sú niðurstaða taki ekki mið af fyrrgreindu sérákvæði sem gangi framar hinum almenna skipulagsskilmálum og heimili svalalokanir burt séð frá því hvort þær séu reistar á sama tíma og húsið eða ekki.

Það liggur í hlutarins eðli að sérskilmálar deiliskipulags ganga framar almennum skilmálum. Ekki er þó skýrt af umræddu sérákvæði svæðis 23 hvort með því sé vikið frá þeim almenna skipulagsskilmála að svalalokanir skuli byggðar samtímis íbúðarhúsum. Til þess er þá að líta að í skipulagsskilmálum fyrir öll svæði á reitnum, þ.e.a.s. svæði 18–24, er að finna sambærilegt sérákvæði. Að teknu tilliti til þess verður að líta svo á að með því sé einungis verið að árétta hin almennu ákvæði deiliskipulagsins um svalalokanir. Er þá haft í huga að öndverð niðurstaða fæli það í sér að skilmáli skipulagsins um að svalalokanir skuli byggðar samtímis íbúðarhúsum hefði enga þýðingu. Með hliðsjón af því verður að fallast á það mat skipulagsfulltrúa, sem lá hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa til grundvallar, að leyfisumsókn kæranda sé ekki í samræmi við deiliskipulag svæðisins.

Kærandi telur að synjun leyfisumsóknar hans fari í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem að á deiliskipulagssvæðinu hafa leyfi verið veitt til að byggja svalalokanir í þegar byggðum fjölbýlishúsum, en um það vísar hann til leyfisumsókna sem samþykktar voru fyrir Álalind 5, 10 og 18–20. Samkvæmt 1. mgr. greinds ákvæðis skal við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í því felst að aðilar við sambærilegar aðstæður skuli hljóta samsvarandi afgreiðslu. Er reglunni ætlað að hindra að ákvarðanir verði tilviljunarkenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum viðhorfum. Þrátt fyrir það getur jafnræðisreglan almennt ekki veitt mönnum tilkall til neins þess sem ekki samrýmist lögum. Var byggingarfulltrúa því ekki skylt að afgreiða umsókn kæranda með sambærilegum hætti og gert var í áðurnefndum fjölbýlishúsum, enda hefði sú afgreiðsla þá farið í bága við skipulagsskilmála svæðisins.

Kærandi gerir athugasemd við þá málsmeðferðarákvörðun byggingarfulltrúa að óska eftir framlagningu aðaluppdrátta þegar kærandi lagði fyrst fram erindi sitt. Taka verður undir þá aðfinnslu, enda var ekki þörf á frekari gögnum þegar fyrir lá að áform um svalalokanir væru í andstöðu við deiliskipulagsskilmála. Hefði byggingarfulltrúi þá þegar átt að ganga úr skugga um að umsótt framkvæmd, eins og henni var lýst, væri í samræmi við gildandi skipulag, eftir atvikum með því að leita umsagnar skipulagsfulltrú skv. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010. Sá málsmeðferðarannmarki getur þó ekki hnekkt hinni kærðu ákvörðun.

Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.