Uppbygging gagnavers

Árið 2026, föstudaginn 11. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2606003, kæra á ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 2. júní 2026 um að uppbygging gagnavers við Valhallarbraut í Reykjanesbæ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 5. júní 2026, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 2. júní 2026 að uppbygging gagnavers Verne Global ehf. við Valhallarbraut í Reykjanesbæ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir stofnunina að taka nýja ákvörðun þar sem tekið verði mið af viðeigandi ákvæðum 2. viðauka laga nr. 111/2021 svo sem þau verði skýrð með hliðsjón af viðaukum II A og III með tilskipun 2011/92/ESB.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis, mannvirkja- og skipulagsstofnun 6. júlí 2026.

Málavextir

3. Félagið Verne Global ehf. rekur gagnaver við Valhallarbraut 868 á Ásbrú í Reykjanesbæ. Hinn 15. apríl 2026 barst Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun (HMS) tilkynning frá félaginu um uppbyggingu nýs gagnavers við Valhallarbraut skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 10.01 í 1. viðauka laganna.

4. Í tilkynningunni kom fram að gert væri ráð fyrir einni byggingu ásamt búnaði og varaaflsvélum utanhúss á 24.000 m2 lóð. Byggt verði í þremur 40 MW áföngum á árunum 2026–2028. Áætluð raforkuþörf fyrir hýsingu tölvukerfa verði allt að 120 MW auk álags frá öðrum innviðum gagnaversins, s.s. kælikerfum. Byggt verði upp 100% varaafl á staðnum ótengt við raforkukerfið, þannig að hægt verði að reka gagnaverið óháð öllum truflunum á dreifikerfi rafmagns. Miðað sé við að settar verði upp allt að 97 varaaflsvélar og muni þær ganga fyrir VLO lífrænni dísilolíu. Eldsneyti verði geymt í tanki undir hverri varaaflsvél. Eldsneytisnotkun sé takmörkuð við varaaflsvélar sem eingöngu verði notaðar í neyðarástandi. Einnig verði vélarnar álagsprófaðar u.þ.b. 4–6 sinnum á ári, í 30–60 mínútur í senn. Eldsneytisnotkun vegna prófana á vélunum sé u.þ.b. 45–50 m3 á ári. Fjarlægja þurfi núverandi malbik sem sé á vesturhluta svæðisins, samtals um 15.000 m2 og kannaðir verði möguleikar á að endurnýta það. Þá verði jarðefni sem falli til á svæðinu nýtt til að útbúa manir syðst á lóðinni til að draga úr áhrifum vegna hávaða og milda ásýndaráhrif.

5. Við meðferð málsins leitaði HMS umsagna Reykjanesbæjar, Náttúrufræðistofnunar, Minjastofnunar Íslands og Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja. Í umsögn sinni taldi Náttúrufræðistofnun að ekki væri líklegt að fyrirhuguð framkvæmd hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þar sem svæðið væri þó nokkuð raskað fyrir. Af hálfu Reykjanesbæjar og Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja kom fram að ekki væri tilefni til að gera athugasemdir við matsskyldufyrirspurnina. Ekki barst umsögn frá Minjastofnun Íslands. Ákvörðun HMS um matsskyldu fyrirhugaðrar framkvæmdar lá fyrir 2. júní 2026 og var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð umhverfismati.

Málsrök kæranda

6. Af hálfu kæranda er vísað til þess að hin kærða ákvörðun stangist á við það sem fram komi í 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ekki hafi farið fram efnisleg athugun á því hvaða náttúruauðlindir verði fyrir áhrifum af fyrirhugaðri starfsemi og þ.m.t. með hvaða hætti raforku verði aflað. Þá hafi ekki verið litið til samlegðaráhrifa með virkjun til orkuöflunar eða fyrri eða síðari tengdum framkvæmda. Því hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

7. Í hinni kærðu ákvörðun komi ekki fram hvaðan raforka sem framkvæmdin krefjist verði keypt. Almennt sé vitað að stór hluti rekstrarkostnaðar gagnavera sé raforka. Þá sé það almenn þekking í dag að mun meiri eftirspurn en framboð sé eftir raforku frá stórnotendum í skilningi raforkulaga nr. 65/2003. Jafnframt liggi fyrir að Ísland hafi ekki innleitt ákvæði 3. mgr. 3. gr. raforkutilskipunar 2009/72/EB, sem eigi að tryggja heimilum raforku á viðráðanlegu verði. Þá njóti heimili ekki forgangs við kaup á raforku á Íslandi.

8. Fyrirhuguð framkvæmd muni auka stöðuga raforkunotkun gagnaversins fjórfalt frá því sem nú sé, en uppsett afl sé í dag 41 MW samkvæmt gögnum málsins. Það rafmagn þurfi að framleiða innanlands. Ljóst sé að raforkuöflun sé ekki beinlínis hluti framkvæmdarinnar. Öflun raforku sé hins vegar tengd framkvæmd, enda sé raforkan ekki til og verði ekki geymd nema að litlu leyti. Því sé raforkuöflun forsenda framkvæmdarinnar í skilningi laga nr. 111/2021.

9. Ísland sé skuldbundið af tilskipun 2014/52/ESB sem breytt hafi tilskipun 2011/92/ESB, og með breytingatilskipuninni hafi verið kveðið á um að þær upplýsingar sem framkvæmdaraðili skuli setja fram við matsskyldufyrirspurn séu m.a. „nýting á náttúruauðlindum, einkum jarðvegi, landi, vatni og líffræðilegri fjölbreytni“ og þar sem við eigi skuli taka tillit til viðmiða í III. viðauka tilskipunarinnar þegar teknar séu saman upplýsingar á lýsingu á framkvæmd. Það sé ljóst að upplýsingar um nýtingu auðlinda hafi þurft að liggja fyrir HMS.

10. Í upphafsákvæði 2. viðauka laga nr. 111/2021 komi fram fyrirmæli um þau viðmið sem stjórnvaldi sé skylt að líta til við ákvörðun sína um hvort umhverfismat eigi að fara fram. Viðmiðanir sem líta þurfi til við mat á framkvæmdum tilgreindum í flokki B í 1. viðauka laganna séu m.a. samlegð með öðrum framkvæmdum og nýting náttúruauðlinda, einkum lands, jarðvegs og vatns, og líffræðilegrar fjölbreytni.

11. Um skyldu til að taka mið af samvirkum áhrifum við mat samkvæmt framangreindu hafi verið fjallað í fjölda dóma Evrópudómstólsins, sbr. C-244/12 Salzburger Flughafen GmbH v Umweltsenat (sjá sérstaklega málsgreinar 36 og 37) og C-531/13 Marktgemeinde StraBwalchen and Others v Bundeminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (sérstaklega málsgrein 45).

12. Telja verði það frumskyldu stjórnvalds að grafast fyrir um hverra auðlinda fyrirhuguð framkvæmd krefjist áður en það taki ákvörðun sína. Þess sjái ekki stað í hinni kærðu ákvörðun og verði að telja það verulegan annmarka á undirbúningi máls, og í andstöðu við fyrirmæli laga nr. 111/2021, stjórnsýslulög og meginreglur náttúruverndarlaga.

13. Þá sé niðurstaða HMS efnislega röng samkvæmt lögbundnum viðmiðum 2. viðauka laga nr. 111/2021. Óskað sé eftir efnislegu endurmati úrskurðarnefndarinnar á þeim þáttum framkvæmdar sem við eigi, með vísan til framangreinds, eigin stjórnsýsluframkvæmdar, fordæma Evrópu- og EFTA-dómstólsins. Einkum sé vísað til dóms EFTA-dómstólsins í máli E-18/24.

14. Með undirritun EES-samningsins hafi samningsaðilar skuldbundið sig til þess að virða meginreglur um umhverfisvernd, sbr. 73. gr. samningsins. Samningsaðilar skuli byggja aðgerðir sínar á meginreglum um að girða skuli fyrir umhverfisspjöll, áhersla sé lögð á úrbætur þar sem tjón á upphaf sitt og bótaskylda sé lögð á þann sem mengun valdi. Kröfur um umhverfisvernd skuli vera þáttur í stefnu samningsaðila á öðrum sviðum. Í 3. gr. EES-samningsins sé kveðið á um að aðilar hans skuli gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem leiði af samningnum og varast ráðstafanir sem teflt geti því í tvísýnu að markmiðum samningsins verði náð. Kjarni varúðarreglunnar í EES-umhverfisrétti sé að skortur á vísindalegri þekkingu og óvissu um afleiðingar skuli ekki beitt til að réttlæta að grípa ekki til aðgerða eða fresta þeim þegar fyrir liggi hætta á alvarlegu eða óafturkræfu tjóni á umhverfi. Í máli þessu gildi allar framangreindar þjóðréttarskuldbindingar og reglur sem af þeim leiði.

15. Tilskipun 2011/92/ESB um umhverfismat framkvæmda sé ein þeirra gerða sem teknar hafi verið upp í XX. viðauka EES-samningsins, sem vísað sé til í 74. gr. hans, og skipti máli fyrir niðurstöðu þessa máls. Í 2. og 3. töluliðum aðfararorða hennar segi að samkvæmt 191. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins skuli stefna Sambandsins í umhverfismálum byggjast á varúðarreglunni og þeim meginreglum að gripið skuli til fyrirbyggjandi aðgerða, áhersla lögð á úrbætur þar sem tjón eigi sér stað og mengunarvaldurinn skuli greiða. Taka skuli tillit til umhverfisáhrifa eins fljótt og auðið sé í öllum ferlum við tæknilega áætlanagerð og ávarðanatöku. Samræma beri meginreglur um mat á umhverfisáhrifum, einkum að því er varði þær framkvæmdir sem ættu að vera háðar mati, helstu skyldur framkvæmdaraðila og innihald matsins. Aðildarríkjum sé heimilt að setja strangari reglur í því skyni að vernda umhverfið.

16. Í 9. gr. náttúruverndarlaga sé gildissvið varúðarreglunnar afmarkað við ákvarðanir samkvæmt þeim lögum, en skv. 8. gr., sbr. 7. gr., gildi hins vegar meginreglan um að allar ákvarðanir og áætlanir stjórnvalda og fyrirtækja í opinberri eigu skuli byggðar á vísindalegri þekkingu og í 10. gr. sé lögfest regla um heildarmat í samræmi við vistkerfisnálgun, sem gildi við allar ákvarðanir og áætlanir stjórnvalda og fyrirtækja í opinberri eigu sömuleiðis. Þessum skuldbindingum og lagareglum sjái sér ekki stað í hinni kærðu ákvörðun og sé það verulegur annmarki á henni, eins og atvikum máls þessa sé í heild háttað. Framangreind, málsmeðferðarregla stjórnsýslulaga og náttúruverndarlaga og sönnunarbyrði sú sem liggi hjá framkvæmdaraðila mæli með því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Ákvæði 3. gr. EES-samningsins leggi þá skyldu á herðar stjórnvöldum samningsaðila, m.a. úrskurðarnefndinni, að sjá til þess að Ísland uppfylli samningsskuldbindingar sínar á sviði umhverfismála. Í því tilviki sem hér sé til umfjöllunar felist það í ógildingu ákvörðunar sem gangi gegn skuldbindingunum. Í íslenskri réttarframkvæmd hvíli sú skylda fyrst og fremst á úrskurðarnefndinni vegna ástæðna tengdum túlkun innlendra dómstóla á lögvörðum hagsmunum. Um þá skyldu samningsaðila sem leiði af 3. gr. EES-samningsins sé m.a. vísað til dóms EFTA-dómstólsins frá 21. maí 2025 í máli E-18/24, sjá efnisgreinar 103-107.

Málsrök Húsnæðis-, mannvirkja og skipulagsstofnunar

17. Af hálfu HMS er lögð áhersla á að í iv-lið í 1. tölul. 2. viðauka laga nr. 111/2021 komi fram að líta skuli til nýtingar náttúruauðlinda, einkum lands, jarðvegs og vatns, og líffræðilegrar fjölbreytni. Að virtu orðalagi töluliðarins og í ljósi þess hvernig tilkynning framkvæmdaraðila hafi verið úr garði gerð fái HMS ekki séð að umræddur iv-liður eigi við eða hafi þýðingu í málinu. Af því leiði að stofnunin hafi ekki þurft, í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, að grafast sérstaklega fyrir um hverra auðlinda hin fyrirhugaða framkvæmd krefjist. Þá gangi tilkynningarskylduferlið, sem ljúki með matsskylduákvörðun, út á að meta hvort bygging gagnaversins sé háð umhverfismati eður ei en ekki meta framtíðarþróun raforkukerfisins vegna aukinnar eftirspurnar og kanna í því sambandi hvaðan raforkan til gagnaversins komi. Ekki liggi fyrir umsókn um virkjun, vindorkuver, flutningslínu eða aðra orkuframkvæmd. Slíkar framkvæmdir séu sjálfstæð verkefni sem sæti sjálfstæðu leyfis- og umhverfismatsferli. Jafnframt verði ekki séð að dómar Evrópudómstólsins sem kærandi vísi til hafi fordæmisgildi.

18. Í athugasemdum við 8. gr. í greinargerð frumvarps þess er varð að náttúruverndarlögum nr. 60/2013 segi að krafan um þekkingu sé nánar afmörkuð og skuli hún vera í samræmi við eðli ákvörðunar og væntanleg áhrif hennar á náttúruna. Þetta þýði að „gerðar séu meiri kröfur þegar um sé að ræða stærri framkvæmdir“ og einnig verði að taka mið af því „hversu mikil áhrif ákvörðunin sé líkleg til að hafa“. Hin kærða ákvörðun sé forsenda/grundvöllur fyrir leyfisveitingu. Matsskylduákvörðunin feli ekki sjálfkrafa í sér rétt til að starfrækja gagnaverið. Það þurfi framkvæmdaleyfi frá Reykjanesbæ og starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja. Að þessu virtu, hinum tilvitnuðu orðum úr lögskýringargögnum að baki náttúruverndarlögum og í ljósi eðlis framkvæmdar sem hin kærða ákvörðun lúti að, fái HMS ekki séð að 8. gr. náttúruverndarlaga hafi verið brotin með töku hinnar kærðu ákvörðunar.

19. Í athugasemdum við 10. gr. í greinargerð frumvarps þess er varð að náttúruverndarlögum segir að í reglunni um mat á heildarálagi felist að áður en ákvörðun sé tekin, t.d. um framkvæmd, skuli áhrif hennar metin með hliðsjón af öðrum áhrifum sem virki á náttúru viðkomandi svæðis. Álag geti falist í samverkandi þáttum af ólíkum toga, s.s. umferð, beit, ýmsum framkvæmdum, eðlis- og efnafræðilegri mengun, breytingum á landfræðilegum og formfræðilegum eiginleikum o.fl. Heildarmat á ástandi svæðis geti þar af leiðandi haft þau áhrif að sé sótt um leyfi fyrir framkvæmd á svæði sem þegar hafi verið raskað með mun stærri framkvæmdum þá kunni að vera rétt að hafna umsókn enda þótt fyrirhuguð framkvæmd feli í sér minna inngrip ef heildarálag á svæðið sé farið að nálgast hættumörk. Í málinu liggi ekki fyrir upplýsingar sem gefi til kynna að með hinni fyrirhuguðu framkvæmd sé heildarálag á svæðinu farið að nálgast hættumörk.

20. Vegna tilvísunar kæranda til varúðarreglu umhverfisréttar sé bent á að reglan geri kröfu um að það sé uppi óvissa um áhrif framkvæmdar á umhverfið eða skortur sé á afleiðingum ákvörðunar. Þær aðstæður séu ekki uppi í þessu máli.

Athugasemdir framkvæmdaraðila

21. Framkvæmdaraðili telur að hvorki séu lagalegar né málefnalegar forsendur fyrir hendi til að fallast á kröfur kæranda. Því sé hafnað að hin kærða ákvörðun sé efnislega röng þar sem HMS hafi ekki rannsakað hvaðan sú raforka sem starfsemi gagnaversins muni nýta verði fengin né lagt mat á möguleg samlegðaráhrif við hugsanlega framtíðarorkuvinnslu. Meginforsenda þessarar röksemdafærslu sé sú að hugsanleg framtíðaröflun raforku sem hafi hvorki verið ákveðin né skilgreind teljist hluti þeirrar framkvæmdar sem fyrirspurn um umhverfismat hafi lotið að. Sú forsenda eigi sér hvorki stoð í lögum nr. 111/2021 né gögnum málsins. Fyrirhuguð framkvæmd felist í uppbyggingu gagnavers, en hún felist hvorki í sér byggingu virkjunar, stækkunar virkjunar né aðrar framkvæmdir á sviði raforkuframleiðslu. Samkvæmt 19. og 20. gr. laga nr. 111/2021 taki matsskyldufyrirspurn til þeirrar framkvæmdar sem framkvæmdaraðili hyggist ráðast í og lýst sé í gögnum hans. Af 1. mgr. 19. gr. laganna leiði að tilkynningaskylda til HMS taki eingöngu til framkvæmda í flokki B samkvæmt 1. viðauka. Framkvæmdir í flokki A, svo sem uppbygging raforkuvera, sæti hins vegar ekki tilkynningu þar sem þær séu ávallt háðar umhverfismati, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 18. gr. laganna.

22. Við mat á því hvort framkvæmd í flokki B skuli sæta umhverfismati skuli leggja mat á eiginleika hennar með hliðsjón af viðmiðunum í 2. viðauka laganna. Viðmiðin feli m.a. í sér að líta skuli til eðlis framkvæmdarinnar, nýtingar náttúruauðlinda og samlegðaráhrifa með öðrum framkvæmdum ef við eigi. Þau víkki hins vegar ekki út viðfangsefni málsins þannig að stjórnvöldum sé skylt að rannsaka eða leggja mat á framkvæmdir sem hvorki séu hluti þeirrar framkvæmdar sem sé til umfjöllunar né hafi verið skilgreindar.

23. Raforkuöflun fyrir gagnaverið sé ekki hluti af framkvæmdinni sem lúti að byggingu gagnavers. Kærandi viðurkenni það raunar með beinum hætti að raforkuöflun sé „ekki beinlínis hluti framkvæmdar byggingu gagnavers Verne“. Framkvæmdaraðili kaupi ekki rafmagn af einum aðila, heldur notist við svokallað „multi-vendor strategy“. Raforka til reksturs gagnaversins verði því, líkt og gildi almennt um raforkunotendur, afhent um almennt raforkukerfi á grundvelli samninga við raforkusala. Þá sé rangt að sú raforka sem gagnaverið muni nýta verði fengin frá tiltekinni framtíðarorkuvinnslu. Þessi staðhæfing eigi sér enga stoð í gögnum málsins. Raforka til reksturs gagnaversins verði ekki bundin við tiltekna framleiðslueiningu eða ákveðna virkjun. Félagið eigi í viðræðum við fleiri en einn orkuframleiðanda um framtíðarorkuþörf verkefnisins og liggi því hvorki fyrir að raforkan verði afhent af einum tilteknum aðila né að hún verði framleidd í tiltekinni virkjun. Þá sé fyrirhuguð uppbygging gagnaversins áfangaskipt og muni eiga sér stað á nokkrum árum. Á sama tímabili kunni að koma til framkvæmdir eða stækkunarverkefni á sviði raforkuframleiðslu á vegum ólíkra aðila. Við þessar aðstæður sé ekki hægt að tengja hina fyrirhuguð framkvæmd við tiltekna virkjun. Af því leiði að ekki sé hægt að líta svo á að hugsanleg framtíðarorkuvinnsla sé órjúfanlegur hluti uppbyggingu gagnaversins, sem sé sú framkvæmd sem hér sé til umfjöllunar. Því standist ekki skoðun röksemd kæranda um að HMS hafi borið að leggja mat á samlegðaráhrif framkvæmdarinnar og hugsanlegrar framtíðarorkuvinnslu. Yrði fallist á sjónarmið kæranda hefði það í för með sér að við hverja matsskyldufyrirspurn vegna starfsemi sem krefjist raforku bæri stjórnvaldi að rannsaka allar mögulegar framtíðarleiðir til raforkuöflunar, óháð því hvort fyrir lægi hvaða framkvæmd væri um að ræða, hver stæði að henni eða hvort hún yrði að veruleika. Slík niðurstaða eigi sér ekki stoð í lögum nr. 111/2021.

24. Raforkuöflun sé ekki hluti þeirrar framkvæmdar sem hafi verið til meðferðar hjá HMS, heldur sjálfstætt viðfangsefni sem sæti eigin leyfis- og umhverfismatsferli samkvæmt lögum nr. 111/2021. Það að fyrirhuguð starfsemi kunni í framtíðinni að kalla á aukna raforkuframleiðslu leiði því ekki sjálfkrafa til þess að hugsanleg orkuöflun teljist hluti þeirrar framkvæmdar sem hér sé til umfjöllunar eða að HMS hafi borið að leggja mat á ótilgreindar framkvæmdir þriðju aðila við meðferð matsskyldufyrirspurnar. Af þessum sökum verði ekki fallist á að ákvæði 2. viðauka laga nr. 111/2021 né rannsóknarregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin. Þvert á móti hafi rannsókn málsins verið afmörkuð í samræmi við fyrirhugaða framkvæmd og þau lögbundnu viðmið sem gildi um matsskyldufyrirspurn framkvæmda í flokki B.

25. Þá sé málsástæðum kæranda sem byggist á tilskipunum ESB hafnað. Ísland hafi ekki innleitt ákvæði 3. mgr. 3. gr. raforkutilskipunar 2009/72/EB um svokallaða alþjónustu og heimili njóti ekki forgangs við kaup á raforku hér á landi. Þessi umfjöllun hafi enga þýðingu við úrlausn þess álitaefnis sem hér sé til meðferðar, þ.e. hvort fyrirhuguð stækkun gagnavers skuli sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 111/2021. Benda megi þó á að ekki verði séð að fyrirhuguð framkvæmd hafi í sjálfu sér skert aðgang almennings að raforku eða leitt til þess að ráðist hafi verið í sérstakar virkjunarframkvæmdir vegna hennar. Þvert á móti hafi uppbygging gagnavera hér á landi að meginstefnu nýtt þá raforkuinnviði sem þegar hafi verið fyrir hendi og stuðlað að aukinni nýtingu þeirra. Stórnotendur raforku hafi jafnframt með þátttöku sinni í raforkukerfinu skapað tekjur sem hafi stutt við uppbyggingu og styrkingu flutningskerfis raforku og þar með eflt afhendingaröryggi raforku til landsmanna.

26. Þá hafi krafa tilskipunar 2014/52/ESB um að upplýsingar um nýtingu auðlinda þurfi að liggja fyrir stjórnvaldi verið uppfyllt í máli þessu. Í matsskyldufyrirspurn hafi verið ítarleg lýsing á framkvæmdinni, þ.m.t. á landnotkun, vatnsnotkun, kælikerfum og öðrum þeim framkvæmdum sem fyrirhuguð framkvæmd sjálf nýti eða hafi áhrif á. Af ákvæðum tilskipunarinnar verði ekki ráðið að framkvæmdaraðila beri að gera grein fyrir uppruna raforku sem aflað verði af almennu raforkukerfi eða umhverfisáhrifum sjálfstæðra framkvæmda sem kunni að tengjast raforkuvinnslu og séu ekki hluti af fyrirhugaðri framkvæmd. Meginmarkmið breytingatilskipunar 2014/52/ESB hafi verið að treysta heimildir stjórnvalda til að byggja ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum á fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum. Þetta sjáist skýrt í b-lið 5. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar og hafi beinlínis verið tekið upp í íslenskan rétt, sbr. nú 20. gr. laga nr. 111/2021. HMS hafi því starfað í fullu samræmi við tilskipunina þegar lagt hafi verið mat á hvort mótvægisaðgerðir, líkt og bygging hljóðmana og notkun á VLO lífrænni dísilolíu, hafi gefið tilefni til að mæla ekki fyrir um lögboðið umhverfismat, þar sem áhrif yrðu þá ekki umtalsverð.

27. Aðfararorð tilskipunar 2011/92/ESB feli í sér almenn markmið og meginreglur um umhverfisvernd og mat á umhverfisáhrifum, en þau breyti hvorki efnisreglum tilskipunarinnar né þeim efnisreglum sem gildi samkvæmt lögum nr. 111/2021.

28. Fordæmi Evrópudómstólsins sem kærandi vísi til eigi ekki við í málinu. Rétt sé að samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins beri við mat á matsskyldu að taka tillit til samlegðaráhrif eftir atvikum. Þau fordæmi sem kærandi vísi til eigi hins vegar ekki við í máli þessu, enda hafi legið þar fyrir tilteknar framkvæmdir sem unnt hafi verið að leggja sameiginlegt mat á. Fyrirliggjandi mál sé frábrugðið að þessu leyti.

29. Dómur EFTA-dómstólsins í máli E-18/24 hafi fjallað um olíu- og gasvinnslu, sem sé framkvæmd í I. viðauka við tilskipun 2011/92/ESB, sem jafngildi flokki A í íslenskum lögum og sé ávallt matsskyld. Í því máli hefði stjórnvald alfarið látið hjá líða að meta tiltekna umhverfisáhrif sem borið hafi að meta lögum samkvæmt. Skylda dómstóla og stjórnvalda til að afmá ólögmæta afleiðingar verði aðeins virk sé sýnt fram á að brotið hafi verið gegn EES-rétti. HMS hafi framkvæmd mat lögum samkvæmt, sbr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og IV. kafla reglugerðar nr. 1381/2021. Þar sem enginn annmarki eða brot á EES-rétti liggi fyrir eigi skylda til ógildingar sem lýst sé í dómi EFTA-dómstólsins í máli E-18/24 ekki við.

30. Varúðarreglur 9. gr., svo og 8. og 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd hafi ekki verið brotnar. Regla 9. gr. laganna geti ekki átt við í málinu þar sem gildissvið hennar takmarkist við ákvarðanatöku á grundvelli þeirra laga. Hvað varði ákvæði 7. og 8. gr. náttúruverndarlaga verði ekki séð að þau leiði til annarrar niðurstöðu en komist hafi verið að í hinni kærðu ákvörðun. HMS hafi byggt ákvörðunina á fyrirliggjandi gögnum um umhverfisáhrif, m.a. um áhrif á hljóðvist, ásýnd, vatnafar og gróður, og ákvörðunin hafi verið tekin í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæði náttúruverndarlaga leiði ekki til skyldu til að rannsaka mögulega framtíðarorkuvinnslu sem ekki sé hluti hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Áhrif sem HMS hafi lagt til grundvallar hafi verið þekkt og metin og þá sé framkvæmdin á þegar röskuðu svæði. Þar með skorti ekki þá vísindalegu þekkingu sem sé forsenda þess að varúðarreglan verði virkjuð til að koma í veg fyrir framkvæmd eða knýja fram frekara mat.

31. Að virtu eðli framkvæmdar í flokki B beri stjórnvaldi að meta hvort hún sé líkleg til að hafa „umtalsverð umhverfisáhrif“. HMS hafi lagt til grundvallar að áhrif yrðu óveruleg vegna fyrirhugaðra mótvægisaðgerða. Stjórnvöldum sé rétt og skylt að líta til mótvægisaðgerða við mat á matsskyldu og verði ekki fallist á að verulegir annmarkar hafi verið á málinu að þessu leyti.

Viðbótarathugasemdir kæranda

32. Kærandi bendir á að rík rannsóknarskylda hvíli á HMS samkvæmt lögum nr. 111/2021 þegar um matsskylduákvarðanir sé að ræða. Sú skylda hafi verið áréttuð í óáfrýjuðum fjölskipuðum héraðsdómi í máli E-4226/2015 frá 16. júní 2017.

33. Þá verði ekki komist hjá því að benda á að hin kærða ákvörðun sé hin fyrsta sem komi til kasta HMS, áður Skipulagsstofnunar, að því er varði gagnaver. Þrátt fyrir að stór gagnaver hafi risið á Blönduósi og Akureyri, auk gagnavers þess sem framkvæmdaraðili hafi rekið í hálfan annan áratug í Reykjanesbæ og hafi verið hið fyrsta sinnar tegundar á Íslandi, hafi þær framkvæmdir ekki náð þeim viðmiðunarmörkum sem íslensk lög hafi sett slíkum iðjuverum í umhverfismatslögum. Ljóst sé hins vegar öllum þeim sem fylgst hafi með þróun uppbyggingar gagnavera fyrir gervigreind í Evrópu og vestanhafs undanfarin misseri að þeim fylgi ýmiss konar áskoranir fyrir umhverfið og megi þar nefna hávaða, vatnsnotkun, álag á raforkuflutningskerfi og mikla notkun raforku. Í hinni kærðu ákvörðun skorti á að nægilega sé litið til þessara þátta, sem og stærðar fyrirhugaðrar framkvæmdar, bæði sem slíkrar og í samhengi við þá starfsemi sem þegar fari fram í gagnaveri framkvæmdaraðila.

34. Hin ráðgerða stækkun sé 12-föld viðmiðunarstærð stórnotenda samkvæmt raforkulögum nr. 65/2003, en 10 MW sé viðmið við beina tengingu við raforkuflutningskerfið. Fyrirhuguð stækkun gagnaversins krefjist raforku sem ein og sér noti gróflega áætlað gott betur en öll íslensk heimili. Nærri láti að í heild muni gagnaver framkvæmdaraðila eftir stækkun nota um tvöfalda raforku á við öll heimili á Íslandi. Það séu umhverfisáhrif og sé um það vísað til túlkunar EFTA-dómstólsins í máli E-18/24. Ekki sé heldur vikið að tengisamningum við raforkuflutningskerfið, en svo aukinn flutningur rafmagns leiði til álags á flutningskerfi raforku, sem engin grein sé gerð fyrir og ekki liggi fyrir hvort og þá hvernig verði séð fyrir. Ekkert hafi skýrst frekar hvað varði raforkuöflun- og flutning með athugasemdum framkvæmdaraðila. Í því sambandi skipti engu máli hvaða aðferð hann hyggist nota við samningagerð eða við hvern, því rafaflið sem hann sækist eftir sé hið sama, þ.e. 120 MW. Kærandi hefur bent á nýlega umsögn Samtaka gagnavera um drög að þingsályktun um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku til merkis um aukna sókn gagnavera í raforku.

35. Hvorki í matsskyldufyrirspurninni, né hinni kærðu ákvörðun eða athugasemdum sé fjallað um vatnsnotkun gagnaversins til kælingar, hvorki þeirri sem þegar sé fyrir hendi né fyrirhugaðrar aukningar hennar. Ekki sé vikið að frárennsli, sem sé í grunnvatnshlot sem sé í hættu. Þá séu ítrekuð sjónarmið úr kæru um það sem fram komi í leiðbeiningariti ESB um matsskylduákvarðanir frá 2017. Sérstaklega sé vísað til þess sem fram komi á bls. 38 og fordæma sem þar séu rakin hvað varði sammögnunaráhrif, og þá ekki einungis með samkynja framkvæmdum, og hins vegar skylduna til að líta til allra lögbundinna viðmiða við ákvörðun um matsskyldu.

36. Auk þessa sé bent á að Reykjanesbær virðist hafa veitt framkvæmdaraðila leyfi til jarðvinnu til undirbúnings byggingu þegar í kjölfar hinnar kærðu ákvörðunar, en hafi hafnað veitingu leyfis að öðru leyti með vísan til þess að það samrýmist ekki deiliskipulagi.

Fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar

37. Með tölvubréfi frá 4. september 2026 óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá framkvæmdaraðila um það hvaðan vatn sem notað yrði í starfseminni myndi koma og hver áætluð vatnsnotkun væri til starfseminnar á ári. Einnig var óskað eftir upplýsingum um hvað átt væri nánar við með því að um lokað kerfi kælingar yrði að ræða, s.s. hvaða kælivökvi yrði á kælikerfinu, hvort endurnýja þyrfti þann vökva reglulega og hvernig hann yrði losaður.

38. Svör bárust við fyrirspurninni 9. september 2026 frá framkvæmdaraðila. Var þar upplýst að vatn sem þyrfti til upphafsfyllingar kælikerfisins yrði fengið úr núverandi dreifikerfi HS Veitna. Að lokinni upphafsfyllingu sé gert ráð fyrir að viðbótarvatnsnotkun verði óveruleg. Þá sé ekki gert ráð fyrir eigin borholu eða vatnstöku vegna framkvæmdarinnar. Áætluð vatnsnotkun vegna starfseminnar sé fyrst og fremst tengd upphafsfyllingu kælikerfisins. Miðað við núverandi hönnun sé gert ráð fyrir að heildarrúmmál kælivökva í kerfinu verði um 600 m3. Eftir að kerfið hafi verið fyllt sé aðeins gert ráð fyrir óverulegri viðbótarnotkun, eða nokkrum lítrum á ári, vegna minniháttar áfyllingar eftir þörfum. Einnig var útskýrt nánar hvað átt væri við með lokuðu kælikerfi en í því felist að kælivökvi hringrási stöðugt innan lokaðs og þétts kerfis. Við eðlilegan rekstur sé því engin regluleg losun á kælivökva frá kerfinu. Kælivökvi kerfisins verði blanda af vatni og própýlen glýkóli. Miðað sé við 30–40% própýlen glýkól í vatnsblöndu ásamt tæringarvarnarefni, s.s. kalíum fosfat. Hlutfall efnanna fari eftir endanlegri hönnun og rekstrarforsendum. Ástand kælivökvans verði vaktað sem hluti af reglubundnu viðhaldi, m.a. með mælingum á styrk glýkóls, sýrustigi og ástandi tæringarvarna. Því sé ekki gert ráð fyrir að skipta þurfi um kælivökvann með reglubundnum hætti. Ef þörf krefji verði styrkur glýkóls eða tæringarvarnarefna leiðréttur með áfyllingu. Þá kom fram að komi síðar í ljós að endurnýjun kælivökvans sé nauðsynleg, t.d. vegna niðurbrots eða mengunar, verði vökvanum safnað og hann afhentur viðurkenndum aðila til meðhöndlunar eða förgunar í samræmi við gildandi kröfur. Kælivökvanum verði ekki hleypt í jarðveg eða grunnvatn.

—–

39. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

40. Í máli þessu er kærð ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar (HMS) frá 2. júní 2026 um að uppbygging nýs gagnavers við Valhallarbraut á Ásbrú, Reykjanesbæ, skuli ekki háð umhverfismati. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og barst kæra innan kærufrests.

41. Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til HMS til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmd í flokki B, sbr. lið 10.01 í 1. viðauka við lögin en þar falla undir iðnaðarframkvæmdir þar sem framkvæmdasvæði eða gólfflötur bygginga er a.m.k. 20.000 m2. Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 ræðst matsskylda framkvæmdar sem tilgreind er í flokki B af því hvort hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru þeir þættir sem líta ber til við það mat taldir upp í þremur töluliðum, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning og eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt er vægi hvers þáttar breytilegt eftir því hvaða framkvæmd um ræðir hverju sinni.

42. Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þá er í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana nánar kveðið á um efni tilkynningar framkvæmdar í flokki B. Mat Skipulagsstofnunar á því hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Þá ber Skipulagsstofnun jafnframt að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu.

43. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði HMS umsagnar Náttúrufræðistofnunar. Var umsögn stofnunarinnar bent á að helstu vistgerðir innan svæðisins væru hraungambravist og lyngmóavist. Gróðurþekjunni hefði þó verið raskað að hluta. Einnig var tekið fram að sílamáfsvarp væri á fyrirhuguðu framkvæmdarsvæði og nærliggjandi svæðum og hafa bæri það í huga. Mófuglar gætu nýtt sér svæðið til varps þótt að þéttleikinn væri líklega ekki mjög mikill og var hvatt til þess að forðast yrði sem mest framkvæmdir á varptíma þeirra. Var það álit stofnunarinnar að ekki væri líklegt að fyrirhuguð framkvæmd hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þar sem svæðið væri þónokkuð raskað fyrir. Reykjanesbær og Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja gáfu umsögn en töldu ekki tilefni til að fyrirhuguð framkvæmd sætti umhverfismati. Framkvæmdaraðili svaraði þessum umsögnum en ekki er tilefni til að rekja efni tilsvaranna.

—–

44. Hin kærða ákvörðun HMS fól í sér þá niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind eru í 2. viðauka laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Því skuli framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðunin skiptist í nokkra kafla. Fyrirhugaðri framkvæmd er lýst og áhrifum hennar á helstu umhverfisþætti. Þá er í ákvörðuninni einnig vikið að skipulagi á svæðinu og leyfum sem framkvæmdin er háð.
45. Helst er að nefna að í ákvörðuninni er rakið að í greinargerð framkvæmdaraðila komi fram að ekkert yfirborðsvatn sé á framkvæmdasvæðinu en undir framkvæmdasvæðinu sé grunnvatnshlotið Rosmhvalanes 2 (104-115-2-G) og það sé undir álagi m.a. vegna núverandi starfsemi í tengslum við flugvöllinn. Áhrifamat fyrir vatnshlot hafi verið unnið fyrir núverandi starfsemi gagnaversins og niðurstaða þess sé að áhrif starfseminnar á vatnshlot séu lítil. Ekki sé gert ráð fyrir losun á vatni til umhverfisins við rekstur gagnversins. Kælivatn verði í hringrás, fráveita frá starfsmannasvæðum verði í fráveitukerfi sveitarfélagsins og ofanvatn verði meðhöndlað í samræmi við ákvæði skipulags. Olíugeymar séu undir hverri vél og því verði fráveitulagnir frá svæðinu tengdir olíuskilju auk þess sem settir verði upp skynjarar sem vakti olíuleka.

46. Fram kemur í ákvörðuninni að helsta losun efna á rekstrartíma verði vegna útblásturs frá varaaflsvélum sem prófaðar verði fjórum sinnum á ári og í neyðartilvikum. Þar sem notuð verði HVO (lífræn dísilolía) á varaaflsvélar verði losun gróðurhúsalofttegunda 75–90% minni en ef notuð væri hefðbundin dísilolía. Einnig séu gerðar ráðstafanir til varnar olíumengun í jarðveg og grunnvatn. Á framkvæmdatíma sé síðan losun efna helst tengd vinnuvélum, ryki frá þeim og úrgangi sem þurfi að fjarlægja.

47. Í ákvörðuninni er tekið fram að helstu áhrif framkvæmdanna séu á ásýnd og hljóðvist. Hávaði frá starfseminni verði helst þegar varaaflstöð sé keyrð en það verði einungis gert í undantekningartilvikum. Að mati HMS verða áhrif framkvæmdanna óveruleg þegar tekið er tillit til mótvægisaðgerða en framkvæmdaraðili hefur í hyggju að gera manir og veggi til að draga úr áhrifum á hljóðvist, auk þess sem það muni milda ásýndaráhrif. Telur HMS að áhrif framkvæmdanna á ásýnd verði óveruleg þar sem byggingar verði í samræmi við mannvirki á lóðum í kring. Stofnunin bendir einnig á að á framkvæmdasvæðinu sé lyngmóavist sem hafi hátt verndargildi en svæðið sé þegar mikið raskað og því er talið að áhrif framkvæmdanna á gróður verði óveruleg. Þá er framkvæmdin að mati HMS ólíkleg til að hafa neikvæð áhrif á vatnshlot.

48. Kærandi færir fram þau rök að hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum þar sem ekki hafi farið fram efnisleg athugun á því hvaða náttúruauðlindir verði fyrir áhrifum af fyrirhugaðri starfsemi og þ.m.t. með hvaða hætti raforku verði aflað. Nánar greint að ekki hafi verið litið til samlegðaráhrifa með virkjun til orkuöflunar eða fyrri eða síðari tengdum framkvæmdum. Með þessu er horft hjá því að framkvæmdaraðili kaupir raforku á markaði svo sem hann hefur lýst í málsrökum sínum. Það er hugsanlegt að aukin eftirspurn eftir raforku geti leitt til breytinga á verði raforku en ekki verður talin þörf á því að lýsa slíkum sviðsmyndum né þá hvort slík aukin eftirspurn leiði til þess að ráðist verði í nýjar virkjunarframkvæmdir. Hefur framkvæmdaraðili engin áform uppi um að ráðast í slíka framkvæmd á eigin vegum.

49. Að öllu framangreindu virtu verður talið að fyrir HMS hafi legið nægjanlegar upplýsingar til að meta hvort hin tilkynnta framkvæmd hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 111/2021, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður að auki ekki annað séð en að stofnunin hafi lagt fullnægjandi mat á þá þætti sem máli skiptu um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni. Tók stofnunin við það mat viðhlítandi tillit til viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Þar sem enga þá annmarka er að finna á hinni kærðu ákvörðun sem leiða ættu til ógildingar hennar verður kröfu kæranda þar um hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 2. júní 2026 um að uppbygging gagnavers við Valhallarbraut í Reykjanesbæ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.